WWW.DOC.KNIGI-X.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Различные документы
 

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |

«ИНСТИТУТ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ (ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ В ГОРОДСКИХ ОКРУГАХ) ...»

-- [ Страница 1 ] --

Сибирский институт управления - филиал Федерального государственного бюджетного

образовательного учреждения высшего образования «Российская академия народного

хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

На правах рукописи

Сенникова Дарья Владимировна

ИНСТИТУТ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ

(ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ В ГОРОДСКИХ

ОКРУГАХ)

специальность 12.00.02 – Конституционное право; Конституционный судебный процесс; Муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

д.ю.н., профессор Кравец И.А.

Новосибирск-2016 ОГЛАВЛЕНИЕ Введение

Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования института представительства

1.1. Институт представительства в конституционном и муниципальном праве..........17

1.2. Становление и развитие институтов народного представительства и муниципального представительства в публичном праве России

1.3. Реализация представительства в муниципальной демократии

Глава 2. Правовое регулирование реализации муниципального представительства в городских округах

2.1. Формирование органов муниципального представительства в городских округах



2.2. Функционирование органов муниципального представительства в городских округах

2.3. Консультативные и иные формы участия населения в реализации местного самоуправления

Глава 3. Совершенствование правового обеспечения организации деятельности представительных органов местного самоуправления в городских округах

3.1. Общественные объединения и партии, их участие в реализации муниципальной демократии

3.2. Проблемы правового обеспечения развития и совершенствования институтов представительной демократии в городских округах

3.3. Отражение институтов представительной демократии муниципальных образований в решениях Конституционного Суда РФ

Заключение

Список источников

Приложение…………………………………………………………………………………266

Введение

Актуальность проведенного исследования. Правовая и социальная значимость института народного представительства в обустройстве Российского государства и общества стимулировала постоянное к нему внимание со стороны ученых-государствоведов (В.М. Гессена, Н.И.

Лазаревского, Б.Н. Чичерина и других), исследования которых фиксируют результаты интеллектуальных исканий, в том числе и различия в толковании института представительства, его проблематики. В условиях развития современного Российского государства и реформирования местного самоуправления существует насущная потребность последовательного, системного теоретико-методологического анализа института представительства, действующего на муниципальном уровне. Роль и значение института представительства в системе органов публичной власти и в системе форм демократии отмечается в современных исследованиях учеными государствоведами и конституционалистами (С.А. Авакьяном, П.А.

Астафичевым и другими).

Представительство на уровне местного самоуправления обладает спецификой, обусловленной практическим характером вопросов, разрешаемых соответствующими органами, а также территориальной близостью по отношению к населению, что позволяет использовать широкий спектр форм демократии, в том числе форм консультативного характера.





Названные особенности приводят к выводу о необходимости изучения данного института как особого феномена.

В функционировании института представительства в муниципальной демократии заметную роль играют политические партии и общественные объединения как выразители политической воли граждан, а также идей различных социальных групп. Исследование правового статуса и форм участия политических партий и иных общественных объединений в реализации представительства на муниципальном уровне показывает специфику осуществления институтов муниципальной демократии.

Важность исследования института представительства в муниципальной демократии обусловлена тем, что местное самоуправление, являясь одной из конституционных основ государства, служит цели формирования гражданского общества и является базисом для развития демократических институтов на территории субъектов федерации.

Рассмотрение реализации данного института на уровне городских округов необходимо и особенно востребовано из-за множественности правовых норм, посвящённых особенностям правового положения названных муниципальных образований. Их правовое положение находится на стадии развития и реформирования, поскольку Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

неоднократно изменялся в части их правового регулирования, в том числе и применительно к институту представительства. В исследовании отмечается влияние изменений российского законодательства о местном самоуправлении на функционирование института представительства в муниципальной демократии и особенно в городских округах.

Степень научной разработанности научной проблемы. Понятие представительства в публичном праве, его характеристика, исторические аспекты и проблемы осуществления раскрываются в трудах классиков государственного права: В.М. Гессена, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, К. Тахтарева, В. Устинова, Б.Н. Чичерина, а также в работах современных правоведов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, П.А. Астафичева, А.В. Баринова, А.М. Барнашова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Л.И. Бусыгина, М.В. Варлен, А.А. Воротникова, К.С. Гаджиева, М.В. Глигич-Золотарёвой, В.И. Гранкина, И.В. Даниленко, Н.М. Добрынина, Р.И. Заляевой, И.В. Захарова, Д.П. Зеркиной, В.Т. Кабышева, А.Т. Карасёва, К.С. Кирюхина, А.Н. Кокотова, И.А. Кравца, Л.А. Кравченко, В.А. Лебедева, А.А. Ливеровского, А.П. Любимова, С.В. Масленниковой, Л.А. Нудненко, И.П. Окулича, В.П. Пугачева, Г.Д. Садовниковой, Л.Ю. Свистуновой, А.И. Соловьева, СВ. Устименко, В.И. Фадеева, А.А. Фомина, Н.В. Щербаковой.

Проблемы формирования и деятельности органов представительства, включая уровень муниципальных образований, раскрыты в трудах следующих отечественных учёных: Д.А. Айбазовой, Е.В. Белоусова, И.Б. Борисова, О.В. Ванеева, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, О.Ю. Гарькавченко, А.А. Джагаряна, Н.В. Джагарян, В.И. Емешова, Д.Р. Еникеевой, Э.Н. Занько, В.В. Игнатенко, А.В. Игнатова, О.А. Коргиной, И.А. Косминой, М.А. Кулушевой, А.С. Кучина, А.Е. Любарева, В.В. Мамонова, Б.Д. Накашидзе, В.А. Овчинникова, И.Г. Петрова, А.А. Петрова, А.В. Помазанского, С.В. Прасковой, Л.Т. Санова, Т.В. Слюсаренко, С.В. Турищева, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной, Э.С. Юсубова.

Проблемы участия политических партий и иных общественных объединений в деятельности представительных органов местного самоуправления рассмотрены такими правоведами, как О.А. Кожевниковым, К.М. Паронян, А.А. Уваровым, Д.Б Улаковым, Ю.В. Филимоновым.

Политические аспекты институтов представительства и демократии проанализированы с учетом работ Е.С. Арефьева, Н.И. Бирюкова, Д.Ц. Бутитовой, В. Гельмана, Р. Даля, М.В. Данилова, М. Дюверже, Н.В. Кельчиной, В.Н. Лазарева, Г.М. Михалёвой, А.М. Салмина, В.М. Сергеева, Ч. Тилли, Л.Н. Тимофеевой, Г.Я. Узилевского.

В целом рассмотрение представительства строится на основе анализа деятельности представительного органа местного самоуправления, организации и проведения выборов, правового статуса представителя.

В то же время недостаточное внимание в исследованиях посвящено раскрытию правового статуса представляемого. Такое внимание ограничивается анализом реализации активного избирательного права.

Незначительное количество работ посвящено исследованию правовых форм участия общественных объединений в реализации муниципальной демократии и представительства, недостаточное внимание уделяется проблеме формирования комитетов и комиссий в представительных органах муниципальных образований. Формы консультативной демократии не исследуются правоведами в ракурсе института представительства, а именно как формы взаимодействия населения и его представителей. С учётом указанных неразрешённых вопросов получение целостного представления о представительстве в конституционном (муниципальном) праве Российской Федерации оказывается достаточно затруднительным.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации муниципального представительства в городских округах.

Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих порядок реализации муниципального представительства в городских округах, а также теоретические и практические проблемы названного института.

Целью диссертационного исследования является комплексный анализ правовых основ и практики функционирования института представительства в муниципальной демократии как формы реализации народовластия в городских округах, разработка предложений по совершенствованию конституционного законодательства.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

1. Выявление системообразующих признаков института представительства в публичном праве, характеристика правовой природы института муниципального представительства, установление системообразующей роли института представительства в муниципальной демократии.

2. Исследование генезиса правовых норм, регулирующих отношения представительства на муниципальном уровне в целях выявления самостоятельного пути развития муниципального представительства.

3. Осуществление анализа правовых норм, регулирующих порядок формирования и деятельности представительного органа муниципального образования, а также статус главы муниципального образования как представителей населения в городских округах.

Выявление форм взаимодействия и взаимозависимости 4.

муниципального представительства и консультативных форм демократии, пути совершенствования названных правовых институтов в их взаимосвязи.

5. Анализ влияния политических партий и иных общественных объединений, а также других институтов гражданского общества на местное самоуправление в целом и институт муниципального представительства в частности.

6. Разработка предложения по устранению правовых коллизий в сфере организации деятельности органов представительства в муниципальной демократии, определение условий для реализации отношений представительства в городских округах.

7. Анализ правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам представительных начал в местном самоуправлении для выявления приоритетов в развитии института представительства в муниципальной демократии.

Теоретическую основу исследования составляют труды российских учёных-правоведов в области конституционного и муниципального права, гражданского права, а также труды российских и зарубежных политологов.

Среди них труды С.А. Авакьяна, П.А. Астафичева, Н.А. Богдановой, М.В. Варлен, И.В. Выдрин, К.С. Гаджиева, В.М. Гессена, А.А. Джагаряна, Н.В. Джагарян, Э.Н. Занько, В.Т. Кабышева С.В., О.А. Кожевниковой, Масленниковой, Л.А. Нудненко, Н.М. Паронян, Г.Н. Чеботарева, Г.Ф Шершеневича, Н.В. Щербаковой, В. Гельмана, А.М. Салмина.

Методология проведённого исследования составляют философскомировоззренческие идеи, выражающие культуру познания объективной и субъективной реальности, а также комплекс логико-познавательных методов анализа, синтеза, индукции, дедукции, сравнения, аналогии, правового моделирования.

Юридико-догматический метод использовался для определения понятия муниципального представительства, а также его отдельных элементов.

Данный метод, кроме того, применялся для уточнения основ статуса депутата представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также для определения их значения как представителей населения.

Системно-структурный метод позволил определить место института муниципального представительства в муниципальном праве, охарактеризовать его правовую природу.

Исторический метод применялся в целях рассмотрения представительства в его ретроспективе, для уточнения его существенных свойств в процессе генезиса, становления и развития правовых норм.

Статистический метод позволил на основе выявленных статистических данных выстроить предложения о необходимости внесения изменений в нормативно-правовые акты, регулирующие организацию и проведение выборов в представительные органы местного самоуправления в городских округах.

Нормативную основу диссертационного исследования составили следующие нормативно-правовые акты: Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участии в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон № 95-ФЗ «О политических партиях», Федеральный закон № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», законы субъектов РФ о муниципальных выборах, Уставы городских округов «Березовск», «Иркутск», «Кемерово», «Кольцово» «Новосибирск», «Свирск», регламенты представительных органов местного самоуправления, а также различные муниципальные правовые акты, в которых отражён порядок деятельности как названных органов, так и глав городских округов, а также порядок реализации консультативных форм демократии.

Кроме того, были исследованы Постановления Конституционного Суда РФ, касающиеся вопросов функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации, а также вопросов представительства населения в городских округах.

Практическую основу диссертационного исследования составила электоральная статистика, собранная на базе муниципальных избирательных комиссий городских округов «город Томск», «город Омск», «город Новосибирск», «город Иркутск» за период с 2010 по 2015 годы, отчёты о работе комитетов и комиссий представительных органов таких городских округов, как «город Томск», «город Омск», «город Новосибирск», «город Кемерово», «город Екатеринбург», «город Ставрополь», «город Уфа», «город Саратов» за 2011-2015 годы, деятельность фракций политических партий представительных органов городских округов «город Томск», «город Самара», «город Омск», город «Ставрополь» за 2012, 2013 годы, отчёты о работе депутатов представительных органов городских округов «город Новосибирск», «город Томск», «город Кемерово» за 2011, 2012, 2013 годы, ежегодные отчёты глав городских округов «город Томск», «город Омск», город «Новосибирск», город «Кемерово» за 2011, 2012, 2013 годы.

Степень достоверности и обоснованности результатов исследования обусловлена применением совокупности общенаучных и частно-научных методов, отвечающих цели и задачам исследования, а также предложенными выводами на основе исследованной теоретической и нормативной базы и собранного эмпирического материала.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в раскрытии и обосновании особенностей реализации института муниципального представительства в городском округе с учетом его политико-правовых и локально-территориальных особенностей, уточнение теоретических положений и практических рекомендаций направленных на совершенствование работы органов муниципального представительства и их взаимодействия с населением в рамках консультативных и императивных форм демократии, значения общественных объединений в реализации муниципального представительства.

Положения, выносимые на защиту.

В рамках публичного представительства, охватывающего 1.

деятельность органов публичной власти по выражению и реализации общественных интересов, следует дифференцировать институт муниципального представительства, предметом которого являются общественные отношения в сфере избрания, функционирования, взаимодействия с населением органов местного самоуправления (их членов) в целях реализации вопросов местного значения в интересах населения.

При этом формы муниципальной непосредственной демократии (муниципальные выборы, отзыв, публичные слушания, правотворческая инициатива) и представительной демократии (деятельность избранных населением представительного органа местного самоуправления, его членов, главы муниципального образования), интегрированы в институт муниципального представительства и служат его осуществлению.

2. Осуществление муниципального представительства в городских округах основано на балансе общегосударственных, региональных и местных интересов, обусловленных необходимостью разрешения как вопросов политического (исполнение отдельных государственных полномочий), так и социально-экономического характера (организация жизнеустройства на территории городского округа, посредством принятия муниципальных правовых актов). Реализация муниципального представительства в городских округах отличается сложившейся институциональной структурой, а высокая численность населения и его разобщенность, препятствующие систематическому непосредственному решению вопросов местного значения, определяют представительство как наиболее востребованную правовую связь в системе публично властных отношений, существующих на муниципальном уровне в городских округах.

3. Муниципальное представительство как элемент муниципальной демократии реализуется, прежде всего, за счет деятельности представительных органов – представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования. Формы непосредственной демократии в контексте муниципального представительства взаимодействуют с институтами представительной демократии. При этом, одна часть форм непосредственной демократии обеспечивает формирование и функционирование органов муниципального представительства в соответствии с волеизъявлением населения (муниципальные выборы, голосование по отзыву), другая часть – нацелена на выявление позиции населения при осуществлении деятельности органов муниципального представительства в целях ее учета при принятии решений (наказы избирателей, публичные слушания, правотворческая инициатива, опрос граждан, собрания граждан, территориальное общественное самоуправление).

4. В рамках диссертационного исследования выявлена потребность совершенствования нормативно-правового регулирования некоторых из форм непосредственной демократии, имеющих делиберативную природу. С учётом анализа практики проведения публичных слушаний в городских округах сделан вывод, что реализация данной формы носит регулярный характер только в случаях её инициирования органами муниципального представительства, в соответствии с основаниями, при которых осуществление публичных слушаний является обязательным, и об отсутствии нацеленности со стороны органов муниципального представительства и населения участвовать в обсуждении муниципальных актов посредством данной процедуры в случаях, когда такое обсуждения не является обязательным.

Одной из причин отказа населения от использования данной формы местного самоуправления в качестве средства донесения своей позиции до муниципальных представителей является его разобщенность в пределах городского округа. Формой кооперации может служить территориальное общественное самоуправление, за которым следует закрепить право выступать в качестве инициативной группы по проведению указанной процедуры. В этой связи также предлагается законодательно закрепить в качестве инициативных групп по проведению правотворческой инициативы общественные объединения – организации и движения, зарегистрированные на соответствующем правотворческой инициативе муниципальном уровне, уставом которых предусмотрено участие в выборах.

5. Существенное влияние на институт муниципального представительства оказывает характер выбранной избирательной системы. В рамках диссертации проанализированы последствия императивного закрепления элемента пропорционального представительства на выборах в представительных органах местного самоуправления в городских округах в период с 2011 по 2013 годы. С учетом проведенного исследования сделан вывод о целесообразности применения в городских округах смешанной избирательной системы, в соответствии с которой половина кандидатов будет избираться в составе списков, выдвинутых политическими партиями, а половина - в личном качестве, с использованием метода распределения мандатов посредством вычисления избирательного частного. Указанный вид избирательной системы не только обеспечивает сочетание партийного представительства и представительства в личном качестве, но является более репрезентативным с точки зрения количества и разнообразия избирательных объединений - политических партий, списки которых получают право на распределение мандатов в представительном органе местного самоуправления, а использование метода Хэйра-Немейера при распределении мандатов отражает реальную картину сложившейся политической ситуации и является более справедливым с учетом количества голосов, полученных политическими партиями.

6. Предлагается внести изменение в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающее избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, только в городских округах, имеющих статус закрытых административно-территориальных образований.

7. Правовой природе мандата депутата представительного органа местного самоуправления присущ смешанный характер. С одной стороны, за счет необходимости участия в депутатских объединениях, партийных фракциях, у мандата формируются партийно-императивные черты, с другой стороны, членство во фракции не лишает депутата возможности высказывать мнение, несовпадающее с позицией фракции.

Такой институт как наказы избирателей, с учетом содержания муниципальных актов и законов субъектов РФ, регулирующих его осуществление, не влияет на правовую природу депутатского мандата, поскольку исполнение наказов не гарантировано возможностью отзыва депутата, контроль за их реализацией осуществляет не население, а представительный орган местного самоуправления и исполнительнораспорядительный орган муниципального образования. При этом содержание наказов может дорабатываться без учета мнения избирателей исходя из целесообразности их реализации и финансовых возможностей муниципального образования.

8. Диссертант приходит к выводу о возможности рассматривать главу муниципального образования в качестве представителя населения, избранного непосредственно на муниципальных выборах или депутатами представительного органа из своего состава. Лежащий в основе отношений представительства факт избрания не позволяет рассматривать в качестве представителей субъектов, назначенных вышестоящими или равными по статусу органами, а избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса лишает населения права на представительство. Подобный порядок избрания желателен в городских округах, имеющих статус закрытых административно-территориальных образований.

9. Предлагается законодательно закрепить в качестве избирательных объединений при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, глав муниципальных образований блоки (союзы) общественных объединений, не являющихся политическими партиями, указанных в пп. 25 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Практическая значимость диссертационной работы. Проведенное исследование может служить основой для внесения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон 95-ФЗ «О политических партиях», Федеральный закон № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральный закон № 97-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также в муниципальные правовые акты, регулирующие порядок организации и деятельности органов муниципального представительства. Предложенные изменения позволят повысить эффективность работы представительных органов местного самоуправления, а также глав муниципальных образований городских округов.

Апробация диссертационного исследования. Основные положения диссертационного исследования изложены в одиннадцати научных статьях, четыре из которых опубликованы в журналах, включённых в список ВАК.

Апробация материалов исследования осуществлялась на четырех научно-практических конференциях всероссийского и международного уровня.

Диссертация апробирована в учебном процессе на базе Юридического института Национального исследовательского Томского государственного университета. В марте 2014 года соискатель провел ряд лекций по вопросам, изложенным в диссертационном исследовании, в рамках дисциплин «Конституционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право Российской Федерации».

Кроме того, в марте 2014 года в Западно-Сибирском филиале Российской академии правосудия (г. Томск) был проведен круглый стол по проблемным вопросам, связанным с темой проведенного исследования.

Ряд рекомендаций, предложенных соискателем, в настоящее время успешно используется в деятельности органов местного самоуправления, в том числе при реализации ими положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Так, с учётом предложений, изложенных автором, были разработаны Рабочие блокноты членов участковых избирательных комиссий на дополнительных выборах депутатов Думы города Томска V созыва 8 сентября 2013 года, досрочных выборах Мэра города Томска 13 октября 2013 года, дополнительных выборах депутатов Совета депутатов города Новосибирска V созыва и на досрочных выборах Мэра города Новосибирска 6 апреля 2014 года.

Положения диссертации обсуждались на заседании кафедры конституционного и муниципального права Юридического факультета Сибирского института управления филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (г. Новосибирск).

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 11 научных статей общим объемом более 3,8 п.л., включая 4 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ.

Структура диссертационного исследования.

Работа состоит из введения, трёх глав, каждая из которых разделена на три параграфа, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования института представительства

1.1. Институт представительства в конституционном и муниципальном праве Правовой институт, являясь структурной единицей права, определяется в сравнении с отраслью и подотраслью, как узкая совокупность правовых норм, регулирующих обособленную группу общественных отношений.

С.С. Алексеев дает правовому институту следующее определение:

«законодательно обособленный комплекс юридических норм, обеспечивающий цельное регулирование данной разновидности отношений или её стороне».1 Действительно, цели правового регулирования, упорядочивания конкретных правоотношений реализуются в условиях комплексного воздействия права, когда нормы «сгруппированы по их юридическому содержанию»2, данные потребности осуществляются за счет указанного институционального подхода.

Правовой институт является базовой категорией для исследования правовой отрасли в целом, при этом в целях рассмотрения совокупности правовых норм в качестве института необходимо исходить из двух критериев: материального и юридического.3 Материальный признак указывает на регулирование правовым институтом обособленной части общественных отношений, которые, относясь к предмету правового регулирования отрасли, имеют самостоятельный характер.

Юридический признак указывает на то, что внешним выражением правового института выступают правовые нормы, закрепленные в Алексеев, С.С. Проблемы теории права. Курс лекций в двух томах. /С.С. Алексеев. Типография издательства «Уральский рабочий», 1972. – Т. 1. – С. 139.

Якушев, В.С. О понятии правового института / В.С. Якушев // Правоведение. – 1970. - № 6 – С. 66.

Там же. С. 61-67.

нормативных правовых актах и при этом интегрированные в «единый комплекс»1.

Для того чтобы определиться с понятием правового института в отдельной правовой отрасли необходимо исходить из её предмета, то есть общественных отношений, которые соответствующая отрасль регулирует.

Поскольку предметом отрасли конституционного права являются наиболее фундаментальные общественные отношения (политические отношения)2 их также называют общественными отношениями, определяющими «организационное и функциональное единство, целостность общества»3, конституционно-правовой институт можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих их обособленную часть.

По такому же принципу можно определиться с понятием института муниципального права, так как предметом названной отрасли являются общественные отношения, возникающие в «процессе организации местного самоуправления»4 как формы осуществления народом своей власти посредством самостоятельного решения вопросов местного значения как непосредственно, так и через соответствующие органы.

Между тем, для определения институтов указанных правовых отраслей правоведы исходят в большей степени из юридического признака, не характеризуя при этом специфику общественных отношений. Так, конституционно-правовой институт определяется как «система норм конституционного права, регулирующая однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующая относительно самостоятельную группу».5 Муниципально-правовой институт определяется как «близкие по Алексеев, С.С. Проблемы теории права. Курс лекций в двух томах. /С.С. Алексеев. Типография издательства «Уральский рабочий», 1972. – Т. 1. – С. 140 Авакьян, С.А. Конституционное право России: Учебный курс в 2 т. / С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2005. – Т. 1.

– С. 20.

Козлова, Е.И. Конституционное право России: учебник/Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. М.: Проспект, 2015. – С. 9.

Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / О.Е. Кутафин В.И. Фадеев. М.:

Проспект, 2013. – С. 12.

Фатхуллина, С.Я. Конституционно-правовые нормы и институты //С.Я. Фатхуллина, Р.З. Ярмухаметов, Г.З. Баскакова// Законность и правопорядок в современном обществе. – 2015. - № 24. – С. 76.

характеру и объекту правового регулирования нормы»1 муниципального права.

В российском праве имеется дискуссия относительно правовой природы института муниципального представительства, так, правоведы рассуждают о «статусе муниципального органа народного представительства»2, об «ответственности органов народного представительства муниципального уровня»3, осмысливая отношения муниципального представительства как определенный уровень реализации отношений представительства народного4. Н.В. Джагарян5, напротив, рассматривает муниципальное представительство как категорию, имеющую самостоятельный характер, обусловленный своеобразием местного самоуправления. В российском праве имеется дискуссия относительно правовой природы института муниципального представительства, так, правоведы рассуждают о «статусе муниципального органа народного представительства»6, об «ответственности органов народного представительства муниципального уровня»7, осмысливая отношения муниципального представительства как определенный уровень реализации отношений представительства народного8. Н.В. Джагарян9, Муниципальное право России: учебник для бакалавров/С.А. Авакьян, В.Л. Люцер, Н.Л. Пешин и др. отв.

ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2013. – С. 29 Коргина, О.А. Юридическая природа статуса муниципального органа народного представительства/ О.А.

Коргина//Ученые записки Орловского государственного университета. Серия: гуманитарные и социальные науки. – 2010. - №3-1. – 271-277 Заболотских, Е.М. Об ответственности органов народного представительства муниципального уровня/ Е.М. Заболотских//Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. – 2012. – № 3. – Т. 1 – С. 83-87.

Будаев, А.М. Народное представительство на местном уровне: история вопроса и современные реалии/ А.М. Будаев//Труды института государства и права Российской академии наук. – 2015. - № 5. – С. 104-128.

Джагарян, Н.В. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация / Н.В. Джагарян //

Автореферат на соискание степени доктора юридических наук. Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс;

муниципальное право. Ростов-на-Дону, 2015. – С. 15 Коргина, О.А. Юридическая природа статуса муниципального органа народного представительства/ О.А.

Коргина//Ученые записки Орловского государственного университета. Серия: гуманитарные и социальные науки. – 2010. - №3-1. – 271-277 Заболотских, Е.М. Об ответственности органов народного представительства муниципального уровня/ Е.М. Заболотских//Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. – 2012. – № 3. – Т. 1 – С. 83-87.

Будаев, А.М. Народное представительство на местном уровне: история вопроса и современные реалии/ А.М. Будаев//Труды института государства и права Российской академии наук. – 2015. - № 5. – С. 104-128.

Джагарян, Н.В. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация / Н.В. Джагарян // Автореферат на соискание степени доктора юридических напротив, рассматривает муниципальное представительство как категорию, имеющую самостоятельный характер, обусловленный своеобразием местного самоуправления.

В этой связи следует обратиться к понятию публичного представительства.

Так, определяя правовую природу публичного представительства Н.А.

Филиппова1, Н.В. Джагарян2 указывают на необходимость обособления публичного представительства от народного.

Действительно, разграничение указанных понятий является весьма существенным, поскольку публичное представительство по своему значению является более широкой категорией. Реализация публичного представительства охватывает все органы государственной власти и местного самоуправления, имеющие правовую связь с народом (населением), все формы реализации этой связи, в то время как народное представительство является лишь видом публичного представительства, обладающим особой спецификой, обусловленной характером субъектного состава и содержанием отношений. При этом, с нашей позиции муниципальное представительство, как и народное входит в понятие публичного представительства.

Помимо народного представительства имеются основания для определения в рамках публичного представительства еще и муниципального представительства. Их разграничение строится по определяющим для правовых отношений основаниям: субъектам, объектам и содержанию.

наук. Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс;

муниципальное право. Ростов-на-Дону, 2015. – С. 15 Филиппова Н.А. Публичное представительство: правовая природа, виды и формы / Н.А. Филиппова // Научный ежегодник института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. - 2010.

- № 10. – С. 357-377; Филиппова Н.А. Публичное (народное) представительство: конституционная доктрина как фактор выбора между модернизацией и архаизацией Российского государства / Н.А. Филиппова // Политическая экспертиза: Политэкс. – 2012. – № 2. – С. 5-18.

Джагарян Н.В. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.02 - Конституционное право; Муниципальное право;

Конституционный судебный процесс /Н.В. Джагарян. Ростов-на Дону, 2015. - 58 с.

В целях вычленения отдельного института в рамках правовой отрасли, определения его правовой природы необходимо исходить и из существа общественных отношений, и из характера правовых норм, которыми они урегулированы, то есть охарактеризовать представительство в качестве правоотношения – общественного отношения, опосредованного правом.1 Действительно, представительство народное и представительство муниципальное следует разграничивать, однако для этих целей следует определить, в чем состоит существо отношений представительства.

Исследователи русского государственного права (Б.Н. Чичерин, В.М. Гессен, Н.И. Лазаревский) при определении народного (политического) представительства исходили из его противопоставления представительству в гражданском праве. Современные правоведы (С.А. Авакьян, Н.В. Щербакова, П.А. Астафичев, С.В. Масленникова) также исходят из того, что представительство в конституционном праве, как и в гражданском праве, представляет собой правовую связь между представителем и представляемым.

Правовая доктрина, разработанная ещё в XIX веке и до настоящего времени не утратившая своей актуальности, определила два основных подхода к рассмотрению института представительства в гражданском праве2:

- в широком смысле данный институт понимается как правоотношение, в силу которого одно лицо (представитель) совершает действия во имя интересов другого лица (представляемого) как от своего, так и от его имени в целях создания для последнего желаемых им правовых последствий;

- в узком смысле - представитель совершает действия только от имени представляемого.

Однако характеристика указанных элементов представляется не столь однозначной при раскрытии отношений народного и муниципального представительства.

Гревцов, Ю. И. Правоотношение – разновидность общественного отношения /Ю. И. Гревцов // Правоведение. -1975. - № 2. - С. 45 – 53.

Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права / Г.Ф. Шершеневич. - М., 1995. - С.556 Равным образом, как в муниципальном представительстве, так и в народном представительстве субъекты разделяются на две категории: те, которые являются носителями власти и используют её для реализации установленных законом полномочий (представители), а также те, которые являются её источником и суверенными собственниками и могут наделять ею своих представителей (представляемые).

Что касается представителей, правоведы по-разному определяют их круг.

Так, П.А. Астафичев1, а также Л.А. Нудненко2 рассматривают в качестве представителей как сформированный на выборах парламент, так и входящих в его состав депутатов.

Данной позиции придерживается и Конституционный Суд Российской Федерации, который указывает на то, что всех законно избранных депутатов следует считать представителями народа, а не только орган, членами которого они являются.3 С.А. Авакьян4, Н.В. Щербакова5 в качестве народных представителей рассматривают не только парламентариев, но и глав исполнительной власти как субъектов, наделённых властью путём свободных, справедливых, равных выборов «в целях выражения интересов народа». С.В. Масленникова отмечает, что представительный орган должен обладать признаком коллегиальности, следовательно, единоличный исполнительный орган с её Астафичев, П.А Социально-правовая природа народного представительства / П.А. Астафичев // Государство и право. - 2001. - № 11. - С. 29-37.

Нудненко, Л.А. Роль депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации в системе народного представительства/ Л.А. Нудненко // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. науч. ст. под редакцией В.Ф.Воловича. Часть 17. - Томск: Издательство Томского государственного университета, 2004. – С. 271-275 По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации город Москва 24 декабря 1996 года: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П // Российская газета. – 1997. - № 7.

Авакьян, С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации / С.А. Авакьян //

Проблемы народного представительства в Российской Федерации: сб. науч. ст. под ред. С.А. Авакьяна. - М.:

Изд-во Моск. ун-та, 1999.- С. 5-12.

Щербакова, Н.В. К вопросу о сущности представительной власти / Н.В. Щербакова // Проблемы народного представительства в Российской Федерации: сб. науч. ст. под ред. С.А. Авакьяна - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1999. - С. 29-33.

точки зрения невозможно отнести к группе представительных.1 Такой же позиции придерживаются В.Н. Шаповал2 и А.И. Девятиярова.3 С учётом изложенных позиций основными признаками представительного органа следует считать его формирование путём равных, прямых, демократических выборов, а также наличие обязательства принимать решения для реализации всеобщего (публичного) интереса в рамках определённой законом компетенции. Таким признакам отвечают представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования, которых следует рассматривать как субъектов отношений муниципального представительства.

Другой стороной в отношениях народного представительства является народ государства, являющийся «носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве» и представляющий собой совокупность всех граждан Российской Федерации4. Исходя из анализа норм Конституции Российской Федерации, правоведы делают вывод о таком свойстве народа как общность интересов5, на реализацию которых и нацелен государственный механизм. Из-за своей многочисленности, полностью поглощенный работой, народ неспособен к непосредственному осуществлению власти и потому ограничиваются избранием представителей

– «народ не в состоянии вести своих дел, пользоваться благоприятными случайностями, разбираться в обстоятельствах времени и места».6 Масленникова, С.В. Право граждан на представительство в системе конституционных прав: вопросы теории/С.В. Масленникова // Вестник МГУ. Серия 11. «Право». - 2000. - № 6. - С. 95-108.

Шаповал, В.Н. О смыслах народного представительства/ В.Н. Шаповал // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 2. - С. 2-5.

Девятиярова, А.И. Особенности реализации представительской функции органами власти в условиях российской трансформации / А.И. Девятиярова // Известия Алтайского государственного университета. – 2012. - № 4-2. – С. 241-244.

Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. - № 4. – Ст. 445.

Дунаев, Т.А. К вопросу о конституционно-правовом статусе народа /Т.А. Дунаев, Н.В. Тюменева// Известия Саратовского государственного университет. Серия экономика и право. Серия право. - 2014. – Т.

14. Вып. 3. – С. 570-578. Казьмина, Е.А. Правосубъектность народа Российской Федерации /Е.А. Казьмина// Мир науки, культуры, образования. – 2011. - № 4. - С. 290-292.

Гессен, В.М. Основы конституционного права. 2-е изд./ В.М. Гессен. - Петроград: Юрид. кн. скл. «Право», 1918. – С. 89.

Что касается муниципального образования, то качество представительства приобретает особый характер в силу специфического субъекта – населения, которое, в отличие от народа, характеризующегося многочисленностью, имеет возможность участвовать в решении вопросов жизнеустройства в пределах территории муниципального образования.

Таким образом, в случае народного представительства правом быть представленными в соответствующих органах обладает народ Российской Федерации как единственный источник власти и носитель государственного суверенитета, что касается представительства муниципального, оно обладает особым субъектом - населением, который имеет не только возможность избирать своего представителя, но и участвовать в решении вопросов местного значения, постоянно поддерживая связь со своими представителями.

Определив круг субъектов, имеющих право на представительство, необходимо понять, что является объектом соответствующих отношений:

воля электората или воля представительного органа (их позиции по определённому кругу вопросов), власть, которая передаётся для реализации указанных позиций, либо общий (публичный) интерес, ради которого и формируются представительные учреждения.

Некоторые правоведы, рассуждая о проблемах представительства, рассматривают в качестве объекта и власть, и волю, и интерес. Так, Н.В.

Щербакова указывает, что все названные понятия можно рассматривать как объект представительства.1 Однако указанные термины разнятся по своему содержанию, хоть и используются отдельными правоведами как синонимы.

Прежде всего, необходимо определиться, что представляет собой власть и каким образом значение данного понятия соотносится с понятиями «воли»

или «публичного интереса».

Щербакова, Н.В. К вопросу о сущности представительной власти / Н.В. Щербакова // Проблемы народного представительства в Российской Федерации: сб. науч. ст. под ред. С.А. Авакьяна - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1999. - С. 29-33 Под властью понимается способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью таких инструментов, как авторитет, право, насилие, даже вопреки сопротивлению, и независимо от того, на чем такие способность и возможность основаны.1 Таким образом, воля реализуется посредством власти и потому не является равнозначным ею понятием. Кроме того, следует обратить внимание, что воля определяется как данный человеку произвол действия; свобода, простор в поступках; отсутствие неволи.2 Тем самым обладание волей может являться качеством отдельной личности, но не свойством, присущим органу. В то же время, решения, принимаемые коллегиальным органом, представляет собой сумму выражений воли входящих в его состав членов.

Названные термины, столь различные по содержанию, достаточно тесно взаимосвязаны, поэтому не удивительно, что правоведы для обозначения объекта представительства применяют каждый из них, а иногда и все сразу.

Если говорить о народном представительстве, лица, входящие в состав представительного органа в силу избрания, наделяются властными полномочиями, связанными с представительством общественных интересов, их выражением и защитой, а сам орган наделяется властью в установленных законом пределах.

В.Т. Кабышев указывает на то, что представительство есть перенос власти избирателей на избранных,3 тогда как А.А. Воротников утверждает, что по результатам выборов передаётся «часть власти».4 Данные позиции определяют юридические последствия выборов наделение избранных представителей соответствующим статусом, дающим им право выражать свою позицию по любому обсуждаемому вопросу в целях

Иванец, Г.И. Власть / Г.И. Иванец, И.В., Калинский, В.И., Червонюк // Конституционное право России:

энциклопедический словарь/ Под общей ред. В.И. Червонюка. — М.: Юрид. лит., 2002. — 432 с.

Даль, В.И. Воля/ В.И. Даль // Толковый словарь. – И.: Олма Медиа Групп. С. 576 Кабышев, В.Т. Выборы в России: конституционные функции, тенденции развития / В.Т. Кабышев // Право и власть. - 2001. - № 1. - С. 7.

Воротников, А.А. Проблемы анализа бюрократической государственности / А.А. Воротников // Правовая политика и правовая жизнь. - 2002. - № 1(6). - С. 87.

реализации «общего блага». Однако перехода власти от граждан к избранным представителям по итогам выборов не происходит. Идея перехода власти как таковая противоречит основам государственного устройства, поскольку суверенитет независимость государства, способность самостоятельно разрешать вопросы внутренней и внешней политики является принадлежностью народа, а разделение власти или ее передача иному субъекту противоречит идее неделимости и единства суверенитета.

В этой связи М.В. Гессен указывает на то, что представительный орган осуществляет власть, принадлежащую народу, как субъект, состав которого сформирован по воле последнего.1 В.Т. Кабышева, приходит к выводу, что «путем выборов народ как единственный источник и носитель власти в государстве делегирует депутатские полномочия, право на осуществление государственной власти, принадлежащей ему же».2 Данная позиция представляется верной еще и потому, что она не нарушает грань народного суверенитета и раскрывает содержание отношений депутатов и избирателей, причем народ выступает как источник суверенной власти, а депутат - как носитель полномочий, делегированных электоратом.

Между тем, делегированная власть (властные полномочия) могут использоваться в преступных целях или ради достижения интересов отдельных социальных групп, в этой связи необходимо обозначить какой характер должна носить власть, чтобы считаться представительной.

Уместной следует считать позицию П.А. Астафичева, который полагал, что представительство осуществляется для целей реализации явно выраженного или предполагаемого интереса граждан, разделяя его на публичный интерес – «постоянные нужды и потребности больших социальных групп (обеспечение мира, безопасности, правопорядка, экономического благополучия)» - и на Гессен, В.М. Основы конституционного права/ В.М. Гессен. - 2-е изд. - Петроград: Юрид. кн. скл. «Право», 1918. - 445 с.

Кабышев, В.Т. Выборы в России: конституционные функции, тенденции развития/ В.Т. Кабышев // Право

–  –  –

является несколько уязвимой, что признаёт даже сам её автор, поскольку невозможно точным образом определить содержание позиции электората, которая, к тому же, постоянно изменяется и не может являться однозначной.

В российском праве сложился определённый подход к определению публичного интереса, который по большому счёту соответствует идее, предложенной Ж.Ж. Руссо, а именно «самосохранение и благополучие общества».2 Так, С.А. Муромцев понимал под публичным интересом «отношения, которые всеми признаются открыто или смутно в интересах общежития».3 С.В. Дорохин полагает, что публичные интерес следует определить как «взаимообусловленные интересы общества и государства, которым в конкретный исторический момент времени придаётся нормативное значение»4. Таким образом, публичный интерес существует как некая идея, которая может наполняться различным содержанием в зависимости от исторической эпохи, традиций, формы государственного устройства и т.д.

Применительно к современному российскому обществу осуществление публичного интереса следует рассматривать как принятие законов соответствующих и направленных на реализацию норм, закреплённых в Конституции Российской Федерации, как нормативно-правовом акте – ценностном ориентире, в котором отражены основы государственного строя, установленного гражданами государства на всенародном референдуме.

Таким образом, понятие публичного интереса приобретает определённое содержание, актуальное для характеристики народного представительства.

Конкретное содержание решений, принимаемых представителем, в силу Астафичев, П.А Социально-правовая природа народного представительства/ П.А. Астафичев // Государство и право. - 2001.- № 11. - С. 31.

Руссо, Ж.Ж. Об общественном договоре. Трактаты / Ж.Ж. Руссо. - Пер. с фр. - М.: «КАНОН-пресс», 1998. – С. 167.

Муромцев, С.А. Определение и основное разделение права. / С.А. Муромцев. - М.: Типография А.И.

Мамонтова и Ко, 1879 - С. 186.

Дорохов, С.В. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект / С.В. Дорохов. М.: Волтерс Клувер, 2008. - С. 65.

невозможности установления позиции электората, остаётся на его усмотрение.

Что касается муниципального представительства, его объект заслуживает особого внимания. Безусловно, местное самоуправление является одной из конституционных основ Российской Федерации, в этой связи можно предположить, что и решение вопросов местного значения в полной мере относится к реализации публичных интересов.

Однако решение практических вопросов, которыми по большей части и являются вопросы местного значения, в отличие от решения вопросов общегосударственного значения, требуют систематического непосредственного участия населения.

В этой связи характер объекта отношений муниципального представительства имеет свою специфику, обусловленную исчерпывающим перечнем вопросов, разрешаемых представительными органами (вопросы местного значения), а также реальной возможностью установить позицию представляемых по поводу их решения.

Основным элементом отношений представительства, как и любых иных правоотношений является их содержание, то есть наличие прав и обязанностей у каждого из субъектов, которые в нём задействованы. Если рассуждать о правовом положении представляемых особое внимание следует обратить на право, связанное с формированием органов представительства.

Основным способом формирования представительных органов является их избрание путём свободных демократических выборов, при этом, по мнению значительного числа правоведов (С.А. Авакьян, П.А. Астафичев, Л.А. Нудненко), избираемость органов является основным свойством, которое придаёт органам характер представительных.

В рамках реализации указанного права учёными ставится вопрос: какие именно организации должны выдвигать кандидатов в целях наиболее успешной реализации представительства и, как следствие, какая избирательная система является наиболее подходящей для реализации представительства на разных уровнях власти.

В течение последних четырёх лет во многих городских округах Сибирского федерального округа данная процедура проводится в условиях смешанной избирательной системы, при которой часть депутатов выдвигалась в составе партийного списка, а часть по избирательным одномандатным или двух-, трёхмандатным округам. Данные перемены находят одобрение не у всех правоведов. Так, Л.И. Бусыгин считает мажоритарную избирательную систему в большей степени подходящей для выборов в органы местного самоуправления как «наиболее понятную и доступную для избирателей».1 Безусловное преимущество данной системы состоит в возможности сформировать представительный орган, депутаты которого избраны в личном качестве. Между тем, подобное избрание возможно только при условии активной работы с избирателями, причём не только во время, но и до выборов. В противном случае избиратель, не имея представления о характере кандидатов, как и в случае с пропорциональной избирательной системой, будет ориентироваться на логотипы политических партий.

Однако как показывает практика проведения выборов в некоторых муниципальных образованиях, кандидаты не работают с электоратом даже в период избирательных кампаний.2 Кроме того, отсутствие реальной конкуренции между политическими партиями, даже с учётом изменений о минимальном количестве их членов, внесённых в Федеральный закон «О политических партиях», делает представительство весьма однообразным с точки зрения партийной принадлежности депутатов.

Бусыгин, Л.И. Понятие и особенности народного представительства в местном самоуправлении/ Л.И.

Бусыгин // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2009. - № 2.

Портал новостей города Томска. Юсубов: для высокой явки надо лучше работать с избирателями.

[Электронный рессурс] URL: http://news.vtomske.ru/news/111943.html (дата обращения: 18.11.2015) Загл. с экрана.

Так, в г. Томске при использовании смешанной избирательной системы, при которой 27 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, а 10 - в составе списков, 30 депутатов из 37 выдвинуты одной и той же политической партией (в условиях смешанной избирательной системы, при которой 18 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам, а 18 - в составе списков, указанное соотношение составляло 26 из 36), а в Гвардейском городском округе Калининградской области 16 депутатов из 19 относятся к одной и той же политической партии.

Таким образом, применение мажоритарной избирательной системы является весьма перспективным лишь в условиях развитой системы избирательных объединений, активно взаимодействующих с населением.

Причём проблема состоит не только в активизации работы существующих партийных организаций, к которым население утратило доверие, что подтверждается ориентацией на кандидатов-самовыдвиженцев (анализ собранной электоральной статистики по выборам в городских округах и муниципальных районах в единый день голосования 9 сентября 2014 года показывает определённую степень недоверия к политическим партиям в Новосибирской области в целом. В четырёх избирательных кампаниях из десяти победу одержали кандидаты, выдвинутые в личном качестве и не являющиеся представителями политических партий или иных избирательных объединений).1 В то же время, выдвижение кандидатов с использованием пропорциональной избирательной системы хоть и даёт возможность получить мандаты партиям, имеющим небольшое, но достаточно для избрания количество сторонников, также имеет некоторый недостаток. В условиях пропорциональной избирательной системы на выборах всех уровней всё большую популярность среди партийных организаций приобрела система построения списка, при которой его возглавляют Официальный сайт Центральной избирательной комиссии РФ Выборы и референдумы. [Электронный ресурс] URL: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom (дата обращения: 09.12.2015) Загл с экрана.

известные гражданам лица: писатели, музыканты, видные руководители и политические деятели, которые после подведения итогов выборов, как правило, отказываются от своих мандатов в пользу других кандидатов, включённых в партийный список.1 При голосовании избиратель помимо самой партии оценивают репутацию, личные и профессиональные качества кандидатов, их способность представлять интересы электората, а в условиях действия пунктов 14-16 статьи 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2 граждане могут лишиться возможности быть представленными теми кандидатами, на которых они ориентировались, отдавая голоса за партийный список, что, конечно, неминуемо приведёт к искажению в отношениях представительства.

При реализации отношений народного представительства, в которых депутат (иной представитель) ограничен в возможности постоянного поддержания связи с избирателями, политические партии, нацеленные в соответствии с законом на выражение политической воли граждан, являются посредниками между ними.

Несмотря на то, что некоторые правоведы придают указанному посредничеству негативный характер (М.В. Варлен3, Л.Г.Васькова4, М.В.

Глигич-Золотарева, К.С. Кирюхин) в условиях территориальной оторванности электората и депутатов такой способ поддержания связи является наиболее доступным, конечно, если политические партии не станут Арановский К.В. Всеобщее избирательное право в его ценностных основаниях и издержках/ К.В.

Арановский // Российский юридический журнал. - 2010. - № 4. - С. 67-75; Грудинин, Н.С. Пути повышения эффективности реализации представительной функции Государственной Думы Российской Федерации / Н.С. Грудинин // Вестник Северо-восточного федерального университета им. М.К. Аммосова. – 2013. - № 5.

– С. 118-122.

Арановский К.В. Всеобщее избирательное право в его ценностных основаниях и издержках/ К.В.

Арановский // Российский юридический журнал. - 2010. - № 4. - С. 67-75.

Варлен, М.В. Статус парламентария: теоретические проблемы: монография/ М.В. Варлен. – М. Проспект, 2011. – 192 с.

Васькова Л.Г. Конституционно-правовое регулирование мандата депутата современного парламента:

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.02 - Конституционное право ; Муниципальное право /Л. Г. Васькова. Тюмень,2007. - 22 с.

использовать его для навязывания узкопартийных интересов, что отчасти обусловлено институтом партийных фракций.

П.А. Астафичев также заявляет о важности участия партийных организаций в выборах, поскольку считает, что депутаты, входившие в один список, объединённые общей позицией, будучи членами одной партии, смогут отстаивать единую точку зрения, тогда как разрозненный во взглядах депутатский корпус является менее мобильным в принятии своих решений.1 Ю.В. Филимонов также раскрывает значение политических партий как наиболее ресурсных организаций с точки зрения возможностей участия в выражении позиции народа (населения).2 В этой связи необходимо обратиться к позиции Н.В. Бирюкова и В.М. Сергеева, которые указывали, что при отсутствии общей основы коллектив, которым в конечном итоге и является парламент, не сможет принять какое-либо решение.3 Таким образом, политические партии, как субъекты, выдвигающие кандидатов на выборах в органы государственной власти, являются весьма значимыми участниками отношений народного представительства, что касается представительства муниципального, электоральная статистика и характер вопросов местного значения, указывают на потребность в укреплении непосредственной связи между представителем и представляемым, привлечения, помимо политических партий, других избирательных объединений для выдвижения кандидатов. Этими потребностями определяется и выбор характера избирательной системы.

Если рассуждать о праве на доведение позиции электората до представителей, прежде всего следует учитывать, что муниципальное представительство предполагает возможность непосредственного участия в решении вопросов местного значения населения посредством различных Астафичев, П.А Социально-правовая природа народного представительства/ П.А. Астафичев // Государство и право. - 2001.- № 11. - С. 29-37 Филимонов, Ю.В. Политические партии как основные носители политического и идеологического многообразия в Российской Федерации / Ю.В. Филимонов// Вестник Томского государственного университета. Серия: Право. 2011. - № 1. – С. 75-80.

Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Парламентская деятельность и политическая культура/ Н.И. Бирюков, В.М.

Сергеев // Общественные науки и современность. - 1995. - № 1 - С. 66-75.

форм местного самоуправления: публичных слушаний, правотворческой инициативы, собраний граждан, которые регламентированы в Главе 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данные формы носят делиберативный (консультативный) характер, то есть они предназначены для обсуждения, заслушивания позиции граждан, которая хоть и не является обязательной для применения, но имея значение общественного мнения, позволяет максимально учесть возможные последствия сделанного выбора.

Исследователи считают, что акты, обсужденные в рамках указанных форм, легитимизируются, а деятельность представителей приобретает открытый характер1.

Н.В. Джагарян2 указывала, что спецификой муниципального представительства является возможность поддержания постоянного контакта между представителем и представляемым за счет территориальной близости, которая обуславливает осведомленность населения о проблемах, имеющих место в муниципальном образовании.

Ряд политологов3 исходит из того, что электоральная демократия, которая зачастую ограничивается возможностью избрания органов публичной власти, должна быть сменена демократией делиберативной, позволяющей не только избирать представителя, но и участвовать в обсуждении принимаемых им решений, причем осознавая невозможность организации всего населения для принятия участия в подобных процедурах, Зайцев, А.В. Делиберативная демократия как институциональный диалог власти и гражданского общества/ Зайцев А.В. //Социодинамика. – 2013. - № 3. – с. 29-44.

Джагарян, Н.В. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация / Н.В. Джагарян // Автореферат на соискание степени доктора юридических наук. Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс;

муниципальное право. Ростов-на-Дону, 2015. – С. 15 См. например Бособрод, П.А. Делиберативная демократия как вариант преодоления кризисов демократических институтов / П.А. Бособрод// Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. – 2015. - № 8. – С. 54-56.; Зайцев, А.В. Делиберативная демократия как институциональный диалог власти и гражданского общества/ Зайцев А.В. //Социодинамика. – 2013. - № 3. – с. 29-44.

исследователи предлагают задействовать наиболее инициативные объединения граждан.

Однако реализация народного представительства не предполагает возможности всенародного обсуждения с представителями вопросов ведения государственной политики, федеральное законодательство не содержит институтов, как аналогичных характеризуемым, так и предполагающих участие только наиболее активных групп общественности.

В этой связи, можно прийти к выводу, что возможность реализации названных форм демократии является отличительной чертой муниципального представительства, и служит его институционализации.

Что касается правового положения представителя, необходимо обратиться к понятию «мандата».

Слово «мандат» переводится с латинского как «полномочие» и используется в трёх значениях. Во-первых, в значении «документ, удостоверяющий законность и объем полномочий депутата». В таком случае мандатом могут именовать акт избирательной комиссии, подтверждающий факт избрания депутата, удостоверение депутата. Во-вторых, под мандатом понимают вакантное место в парламенте, занимаемое посредством выборов.

В-третьих, мандат является одним из элементов правового статуса депутата, обозначающий характер взаимоотношений депутата с избирателями, обусловленный фактом уполномочивания гражданина избирателями на осуществление суверенной воли народа в законодательном органе.1 Все перечисленные значения в равной степени заслуживают внимания, однако при определении влияния позиции избирателей на содержание решения актуальным становится последнее значение.

В то же время нельзя ограничить круг народных представителей депутатским корпусом, не уделив внимания выборным исполнительным Васькова, Л.Г. Понятие, юридическая природа и сущность мандата депутата Парламента/ Л.Г. Васькова // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Часть 27: Сб. науч. ст. под ред. В. Ф.

Воловича. – Томск: Изд-во Том. ун-та, 2006. – С. 208-212.

органам. Представляется, что и названные органы допустимо рассматривать в свете названного института.

По словам Б.Н. Чичерина «как бы ни поступал представитель, какого бы ни держался направления, он не подлежит отчётности и ответственности перед избирателями», в то же время «представитель не только лицо, служащее государству, но на этой службе он заступает место самих граждан и через него проводятся их мнения». С одной стороны, представитель может, а иногда и должен действовать независимо от избирателей, а именно в тех случаях, когда частные желания и выгоды электората могут противоречить общему благу, с другой стороны, он обязан сохранять «тесную духовную связь с избирателями», чтобы «представительное собрание» оставалось «верным выражением страны».1 Таким образом, любой представительный орган, а в случае, если он является коллегиальным, входящие в его состав члены, обязаны балансировать между собственной точкой зрения на разрешение проблемы и позицией избирателей, руководствуясь при этом потребностями публичного интереса.

Среди правоведов отсутствует единство по поводу необходимости учёта позиции электората.

Часть правоведов заявляет о полезности принятии точки зрения электората в качестве основы. Так, А.С. Авакьян указывает на то, что представитель обязан учитывать интересы народа в силу своего статуса.2 Другая часть, напротив, заявляет о том, что народ зачастую может трезво оценить частные потребности, но далек от того, чтобы рассуждать об общих, важных для всех делах в силу своей разрозненности и желания отстоять сугубо частный интерес. В этой связи М.В. Баглай утверждает, что «народ никогда не бывает един в своих целях».3 Чичерин, Б.Н. О народном представительстве/ Б.Н. Чичерин. – 2-е изд. - М.: Т-во И.Д. Сытина, 1899. - С. 4Авакьян, С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации / С.А. Авакьян //

Проблемы народного представительства в Российской Федерации: сб. науч. ст. под ред. С.А. Авакьяна. - М.:

Изд-во Моск. ун-та, 1999.- С. 5-12 Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации/ М.В. Баглай. - М., 2000. - С. 105.

В качестве преимуществ свободного мандата большинство правоведов рассматривают независимость депутатов от избирателей. Классики науки государственного права Н.А. Лазаревский1, В.М. Гессен, Б.Н. Чичерин2, будучи сторонниками свободного мандата, утверждали, что только наилучшие могли руководить государством и нет надобности включать в процесс управления государством всех граждан. Народ «не способен законодательствовать», но он способен выбрать «тех, кому он должен доверять известную часть своего авторитета».3 Полной противоположностью свободного мандата является императивный мандат, обладая которым депутат представлял интересы электората, проживающего на территории соответствующего избирательного округа. Советские правоведы4, в качестве содержания названного мандата рассматривали три института, способствующих установлению постоянной связи электората и депутатов: наказы избирателей, предоставляющие гражданам возможность вносить обязательные к исполнению предложения об улучшении жизнеустройства, депутатская отчетность, заключающаяся в обязанности отчитываться перед избирателями об исполнении наказов, и отзыв, посредством которого граждане досрочно освобождали должностное лицо от полномочий.

Оценивая преимущества императивного мандата, следует отметить, что он, имея в своей структуре различные способы взаимодействия избирателей и депутатов, позволяет последним определяться в своих действиях и расставлять приоритеты исходя из общественных интересов, Лазаревский, Н.И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений / Н.И. Лазаревский // Конституционное государство. Сборник статей. -2-е изд. - С-Пб.: Тип. тва «Обществ. Польза», 1905. - С. 179-252.

Чичерин, Б.Н. О народном представительстве / Б.Н. Чичерин. – 2-е изд. - М.: Т-во И.Д. Сытины, 1899. С. 4 Гессен, В.М. Основы конституционного права/ М.В. Гессен. - 2-е изд. - Петроград: Юрид. кн. скл. «Право», 1918. – С. 90.

Коток, В.Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве. Императивный мандат/ В.Ф. Коток. М.: Наука, 1967. - 135 С. Лепешкин, А.И. Курс советского государственного права: в 2 т. / А.И. Лепешкин. Госюриздат, М., 1961. - Т. 1. - 550 с. Зиновьев, А.В. Императивный характер депутатского мандата/ А.В.

Зиновьев. // Правоведение. - Л.: Изд-во Ленингр. ун-та. – 1984. - № 1. - С. 41-45.

продиктованных гражданами, а не потребностями узких социальных групп, которые так легко принять за общее мнение.

Между тем его реализация сопряжена с рядом недостатков и сложностей, а именно: 1) дороговизна проводимых мероприятий; 2) невозможность оперативно принимать решения при условии исполнения депутатами всех предложенных избирателями наказов.1 Названные виды мандатов являются не более чем теоретическими конструкциями, депутат не может быть полностью и во всём независим от избирателей, точно так же, как и исполнение указаний избирателей не могут стать его основной деятельностью.

С учётом усиления роли политических партий, большое значение приобрели внутрипартийные фракции, членство в которых является обязательным, поскольку его прекращение влечет за собой потерю депутатского мандата. «Приходится констатировать, что в настоящее время абсолютной независимости депутата, имеющего свободный от избирателей мандат, просто не существует, поскольку депутат находится в зависимости от политической партии, и данная зависимость оказывает значительное влияние на их деятельность в связи с представительством интересов избирателей». 2 Столь отрицательное восприятие института фракций во многом обусловлено отсутствием реальной возможности для избирателей, именно как общности граждан, доносить свою волю до представителей.

В целом, некоторые институты взаимодействия депутатов и избирателей продолжают функционировать, в частности, депутаты в соответствии с регламентами работы своих органов проводят встречи с избирателями, отвечают на поступающие от них заявления. Однако в этих случаях по большей части присутствует связь «избиратель и депутат», а не «электорат и Заключение Комитета Государственной Думы по государственному строительству управления по проекту федерального закона № 90046487-3 «Об отзыве депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. » - Документ опубликован не был - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». - Режим доступа : http://www.consultant.ru, свободный из локальной сети Научной библиотеки Томского государственного университета Глигич-Золотарева, М.В., Кирюхин, К.С. «Забронзовевшее» представительство / М.В. Глигич-Золотарева, К.С. Кирюхин // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 4. - С. 26 - 31.

избранный им представитель», следовательно, данные формы работы можно рассматривать не как сотрудничество с гражданами государства в целом, а как сотрудничество лишь с отдельными его представителями, проблемы которых вовсе могут не носить публичный характер.

Между тем, на уровне органов государственной власти в условиях территориальной удаленности граждан и депутатов такие централизованные структуры, как политические партии, смогут обеспечить доведение позиции представляемых до представителей. В этой связи необходимо в посредничестве «избиратель-партия-депутат» ключевую роль отвести избирателю и внедрять формы работы политических партий с электоратом.

В условиях современного общества, которое по своему существу является информационным, демократия реализуется именно в силу возможности «доносить идеи до разноуровневых систем власти: органов государственной власти, политических партий».1 Однако в условиях отсутствия организованного посредничества (обмена информацией) между избирателями, партией и депутатом, формально оставаясь избранником всего народа, депутат фактически становится представителем интересов политической партии, от которой был избран, что отрицательно влияет на самостоятельность депутатов и ни в коей мере не сближает их с электоратом, что, конечно же, негативно отражается на реализации представительства. В силу отсутствия прозрачности, доступности информации о реальных намерениях депутатов, выдвинутых политическими партиями, о целях деятельности самой политической партии применительно работы в конкретном парламенте, деятельность представителей может носить характер закрытый, кулуарный, недоступный для населения, а может быть даже противоречащий всеобщим интересам.

Матвеев Р.Ф. Демократия в современном мире: проблемы методологии в контексте политологии и права /

Р.Ф. Матвеев // Демократия в современном мире: Сб. науч. ст. под ред. Я.А. Пляйса, А.Б. Шатилова – М.:

Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2009. – С. 39.

М.В. Варлен, а также Л.Г. Васькова1, раскрывая правовое положение современного парламентария, уделили особое внимание партийному императивному характеру его мандата, в основе которого лежат три основных признака, а именно: 1) депутат, избранный в условиях пропорциональной избирательной системы, представляет интересы всего электората, а не только избирателей своего округа; 2) депутат не связан наказами с избирателями, однако обязан поддерживать с ними связь путем рассмотрения их обращений, жалоб и заявлений; 3) депутат не отчитывается перед избирателями при фактической подконтрольности фракции; 4) депутат не может быть отозван, однако возможным является лишение его мандата в случае выхода из состава фракции.

Введение политического императивного мандата, связанного с обязательным участием депутатов в работе фракций, как и располагающая значительным количеством достоинств пропорциональная избирательная система в виду отсутствия взаимодействия между депутатами, политическими партиями и электоратом, рассматриваются как институты, способствующие решению дел публичного, общественно важного значения без участия граждан, а может быть даже вопреки их интересам, что, в конечном счёте, приведёт к недоверию по отношению к представителям власти.

Если отношения представительства на государственном уровне имеют несколько противоречивый характер в силу насаждения партийной позиции в условиях отсутствия какого-либо контакта с избирателями, на уровне местного самоуправления в силу тех же самых причин, представительные отношения приобретают характер деструктивный.

Специфика муниципального представительства во многом обусловлена особенностями местного самоуправления, а именно самостоятельным характером его реализации - вопросы местного значения разрешаются

Васькова Л.Г. Конституционно-правовое регулирование мандата депутата современного парламента:

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.02 - Конституционное право; Муниципальное право /Л. Г. Васькова. Тюмень,2007. - 22 с.

населением самостоятельно и под свою ответственность, и пусть набор потребностей у всех видов муниципальных образований является схожим, способы их удовлетворения и приоритеты в их разрешении могут разниться в силу уникальности каждого из муниципалитетов.

Данные особенности указывают на отсутствие потребности в посреднике между представляемым и представителем, поскольку с последним можно встретиться, не только непосредственно, но и в составе группы населения для совместного обсуждения вопросов публичного характера.

В целях пояснения негативных сторон партийного влияния, следует обратить внимание на причины выхода из состава политической партии «Единая Россия» депутата Думы города Томска Владимира Владимировича Казакова. 5 апреля 2011 года перед ежегодным отчётом главы муниципального образования города Томска Н.А. Николайчука помощники названного депутата раздали присутствующим на заседании лицам информационный материал о некомпетентной работе действующего главы муниципального образования. 7 апреля В.В. Казаков был исключён из состава партии по причине нарушения её Устава – «совершения действия или бездействия, дискредитирующего партию или ее членов».1 Осудив действия мэра города Томска, депутат утратил своё партийное членство, а немногим позднее выбыл из представительного органа, досрочно прекратив свои полномочия.

Таким образом, лицам, состоящим в одной партии, в соответствии с уставом «Единой России», фактически запрещается публично критиковать друг друга, поскольку дискредитировать – означает подорвать (подрывать) доверие к кому-нибудь, умалить (-лять) чей-нибудь авторитет.2 В таком случае любая критика может быть расценена как дискредитация, а депутаты, которые обязаны заслушивать ежегодный отчёт главы муниципального Владимир Казаков исключён из «Единой России». Городской портал новостей «В Томске» [Электронный рессурс] URL: http://news.vtomske.ru/news/31917.html (дата обращения: 09.12.2014) Загл с экрана.

Даль В.И. Толковый словарь. – И.: Олма Медиа Групп. С. 576 образования и давать ему оценку, в том числе и неудовлетворительную, не смогут этого сделать в отношении своего однопартийца, поскольку такие действия могут быть восприняты как дискредитация.

Описанная проблема обусловлена содержанием устава одной из партии, тем не менее, нельзя отрицать, что подобное влияние названного общественного объединения является чрезмерным.

Помимо политического представительства, которое реализуется за счет делегирования власти посредством выборов, должно развиваться и так называемое общественное представительство1, не являющееся элементом осуществления публичной власти. В настоящее время названный вид общественных отношений еще не опосредован правовыми нормами, однако именно на уровне органов местного самоуправления результаты осуществления такого представительства являются наиболее ощутимыми в части функционирования территориального общественного самоуправления, иных общественных структур (общественных палат, общественных объединений), деятельность которых способствует доведению позиции населения до органов представительства, а также вовлечению населения в реализацию местного самоуправления.

Представляется, что одним из направлений совершенствования муниципального представительства является развитие организационных форм общественного представительства в муниципальных образованиях, в том числе, в городских округах.

Подводя итоги и обращаясь к юридическому признаку правового института, следует отметить, что институт муниципального образует комплекс норм муниципального права, регулирующих формирование, функционирование органов местного самоуправления, и их взаимодействия с населением.

С учётом изложенного можно прийти к следующим выводам:

Джагарян, Н.В. Организационные институты общественного представительства в системе муниципальной представительной демократии/ Джагарян Н.В. // Юридические записки. – 2013. - № 3.

1. В рамках публичного представительства, охватывающего деятельность органов всех уровней власти по выражению и реализации публичных интересов, следует дифференцировать институт муниципального представительства, предметом которого являются общественные отношений, в сфере избрания, функционирования, взаимодействия с населением органов местного самоуправления (их членов) в целях реализации вопросов местного значения в интересах населения.

При этом формы муниципальной непосредственной демократии (муниципальные выборы, отзыв, публичные слушания, правотворческая инициатива) и представительной демократии (деятельность избранных населением представительного органа местного самоуправления, его членов, главы муниципального образования), интегрированы в институт муниципальной демократии и служат его осуществлению.

2. Особенностью представительных органов в современной России является активное участие в их функционировании политических партий, которые не только выступают в роли основных поставщиков кандидатов на выборах, но и имеют фракции в законодательных и представительных органах власти и местного самоуправления. В этой связи правоведы приходят к выводу о политическом характере мандата избираемых лиц (депутатов, глав муниципальных образований и субъектов).

Политические партии являются весьма важными для государства общественными объединениями, одна из основных целей их деятельности состоит в выражении позиции граждан по вопросам управления государством, между тем реализация данной цели в условиях императивного политического мандата осложняется отсутствием инструментов взаимодействия системного характера с гражданами государства как с некой общностью (народом, гражданами, проживающими на территории субъекта РФ). В этой связи посредничество политических партий в отношениях представительства приобретает порочный характер.

Что касается муниципального представительства, которое имеет свою специфику, обусловленную территориальной близостью представителя и представляемого, партийные организации, участвующие в муниципальных выборах, следует рассматривать лишь в качестве одного из возможных видов избирательных объединений, поскольку централизованный характер их деятельности, противоречит самодостаточности местного самоуправления.

1.2. Становление и развитие институтов народного представительства и муниципального представительства в публичном праве России Народное представительство, являясь довольно специфическим видом публично-правовых отношений, требует глубокой сознательности в принятии решений как от представителей, так и от граждан, их избравших.

Формирование данного института окончательно сложилось к середине XIX века. Между тем и правление Екатерины II, и правление Александра I были отмечены принятием нормативно-правовых актов, которыми учреждались демократические институты, способствующие привлечению граждан к участию в управлении государством, развитию некоторых форм представительства. Особенно важно подчеркнуть становление названных учреждений в свете института местного самоуправления, который можно назвать базой для развития всех форм народовластия, что подтверждается и историческими примерами. Так, в ходе функционирования земств, которые следует рассматривать как органы местного самоуправления, земские деятели пришли к выводу о необходимости формирования парламента, который предоставил бы им возможность влиять на законодательный процесс в государстве.1 Первые попытки организации системы местного самоуправления, в том числе и за счёт создания представительных учреждений на местном уровне, Графский, В.Г. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец // М.: Наука, 1995. - 301 с.

можно отнести к этапу правления Петра I. При этом подобные реформы были в большей степени связаны с желанием монарха упорядочить и централизовать власть в государстве.

Так, на основании Именных указов от 30 января 1699 года были учреждены бурмистрские палатки (ратуши)1 и земские избы2, а с 16 января 1721 года на основании Устава главного магистрата – главные магистраты и магистраты3.

По словам А.Д. Градовского, «это выборное управление не создало самоуправления».4 Прежде всего, потому, что создание ратуш и земских изб производилось с участием сословия представителей купеческих и промышленных людей. Названное сословие не находило поддержки в городе, в этом «особом центральном начальстве». «Не успело установиться новое учреждение, как уже послышались жалобы, что бурмистры вместе с богатейшими «гражданами» чинят великие налоги «маломочным» и теснят их всякими способами».5 С учётом изложенного данные учреждения перестали находить поддержку у государства и вскоре утратили самостоятельное значение. В 1721 году взамен указанным учреждениям вводятся главные магистраты и магистраты. Однако из-за финансовой несостоятельности городов, а также из-за того, что лица, назначенные на указанные должности, были низкого происхождения и потому притеснялись привилегированным населением, данные органы не получили развития.

Именной указ от 30.01.1699 «Об учреждении бурмистерской палаты для ведомства всяких расправных дел между гостями и посадскими людьми, для управления казёнными сборами и градскими повинностями и об исключении гостей и посадских людей из ведомства воевод и приказов» // Законодательство Петра I.

- М.:

«Юридическая литература», 1997. – С. 420- 422 (880 с.) Именной указ от 30.01.1699 «Об учреждении в городах земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми, для управления казёнными с них сборами и градскими повинностями и об исключении торговых и посадских людей из ведомства воевод и приказов // Законодательство Петра I. - М.: «Юридическая литература», 1997. – С. 422- 423 (880 с.) Государя императора Петра Великого Регламент или Устав Главного магистрата, по которому оной отправлять имеет от 16.01.1721 // Законодательство Петра I. - М.: «Юридическая литература», 1997. – С.

438- 461 (880 с.) Градовский, А.Д. Начало русского государственного права в III т. / А.Д. Градовский // Санкт-Петербург, 1876 Том II / Электронный ресурс. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».

- Режим доступа :

http://www.garant.ru, свободный из локальной сети Научной библиотеки Томского государственного университета.

Там же.

Кроме того, их роспуск во многом был связан со смертью Петра I, который инициировал создание названных органов.

Значительное влияние на развитие института представительства оказала эпоха просвещённого абсолютизма. Так, Екатерина II, не полагаясь на Сенат, созвала в 1767 году Уложенную комиссию для составления «основного закона» государства, который смог бы заменить устаревшее Соборное уложение, принятое в 1649 году. Названная комиссия была собрана из представителей трёх сословий: дворянства, купечества и «среднего сословия», которые должны были принимать решения в интересах всех российских граждан. Несмотря на наказы императрицы, которые были составлены под влиянием трудов европейских мыслителей (Д. Дидро, Вольтера, Ж.Ж. Руссо) и были предназначены для должного направления законодательной реформы, каждый из депутатов отстаивал интересы только своего сословия, что в конечном итоге не принесло никакой пользы. Спустя год комиссия была распущена. В этой связи Р.М. Романов отмечает, что подобный вид управления породил «устойчивую аллергию у монарха и его окружения, в этой связи к созданию сословно-представительных органов больше не прибегали».1 Период правления Екатериной II также был отмечен принятием весьма важного документа, именуемого «Грамотой права, вольности и преимущества благородного российского дворянства»2 от 21 апреля 1785 года. Данный документ наделял дворян правом объединяться в губернские дворянские общества, участвовать в съездах, избирать судебных заседателей и предводителей дворянства. Дворянские собрания проводились один раз в три года по дозволению генерал-губернатора.3 Романов, Р.М. Истоки парламентаризма: от законодательных органов древности до наших дней / Р.М.

Романов // М.: Современная экономика и право, 2006. – С. 37.

Полное собрание законов Российской Империи с 1649 года в 129 томах - Собрание 2-е. - СПб.:

Типография 2-го Отделения Собственной Е.И.В. Канцелярии, 18. - Т. 22 - С. 344-358.

Назаренко, Б.А. Правовые новации в «наказе» Екатерины II / Б.А. Назаренко // Актуальные проблемы российского права. - № 3. – 2008. - С. 33-36.

Представляется, что данные реформы являются одной из первых осознанных попыток создания органов общественного представительства. В отличие от земских соборов, которые на протяжении всего своего существования были средством централизации государства, уложенная комиссия созывалась ради общего блага. Однако общество, отягощённое такими архаическими элементами, как дворянство и крепостные крестьяне, было слишком неподготовленным для таких реформ. Кроме того, данные учреждения включали в себя представителей только одного сословия – дворянского. Что касается развития муниципальной демократии, то в 1785 году Екатериной II была принята «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи»1.

В соответствии с названным нормативным правовым актом в городах образовались органы, представляющие интересы населения, - общегородские и шестигласные думы. В состав данных органов вошли представители шести сословий: настоящие городские обыватели, купечество, цеховые, «иногородные» и иностранные гости, именитые граждане, посадские.

Полномочия городских дум были связаны с решением вопросов жизнеустройства на территории муниципального образования.

Несмотря на то, что Екатерина II стремилась к созданию и упрочнению местного самоуправления и института представительства, по оценке А.Д. Градовского её начинания были обречены на неудачу.

Прежде всего, служба, связанная с участием в дворянских собраниях, считалась невыгодной, поэтому лица, входившие в состав дворянских обществ, представляли собой организацию, состоящую из недостаточно просвещенных представителей, которые не способны были обсуждать общие дела и принимать совместные решения. По мнению Г.С. Винского, у дворянства не было опыта коллегиального обсуждения вопросов, «во всех собраниях дворянства, кроме нелепостей, споров о пустяках и ссор, никогда Полное собрание законов Российской Империи с 1649 года в 129 томах - Собрание 2-е. - СПб.: Типография 2-го Отделения Собственной Е.И.В. Канцелярии, 18. - Т. 22 - С. 358-384.

ни одно дельное дело предлагаемо не было».1 Кроме того, дворяне представляли только свои собственные интересы, не вникая в потребности других сословий. И, наконец, лица, служившие в собраниях, не располагали самостоятельностью в принятии решений, а находились в некотором роде зависимости от предводителей дворянства и губернаторов.

Что касается городских дум, то хоть в их работу и вовлекались различные слои населения, причём, прежде всего, непривилегированного, в составе данных представительных органов не значились крепостные крестьяне, в этой связи можно поставить под вопрос демократичность порядка их формирования и функционирования.

Следует отметить черту, общую для российских монархов эпохи просвещения. Все императоры, начиная с Екатерины II и заканчивая Николаем II, с одной стороны, совершенствовали государственный аппарата, законодательно закрепляли отдельные формы народовластия, занимались просвещением, а с другой стороны, стремились, во что бы то ни стало, сохранить свою неограниченную власть в государстве. Фактически они стремились совместить то, что совместимо быть не может.

Так, в период правления Александра I Сенат приобрёл статус высшей судебной контрольной инстанции и должен был проверять нормативноправовые акты на предмет их соответствия друг другу. Когда в 1803 году названный орган указал императору на несоответствие его нового указа манифесту о вольности дворянства, император в гневе разъяснил, что Сенат имеет право высказываться только в отношении ранее изданных законов, а никак не настоящих или будущих.2 В целом XIX век был периодом поисков дальнейшего пути развития России, дискуссий о необходимости реформирования государственного устройства.

Винский, Г.С. Записки Г. С. Винского в 2 кн./ Г.С. Винский // Русский архив, 1877. - Книга 1— С. 102.

Черепанова, Р.С. Просвещённый абсолютизм в России: культурный концепт и политические стратегии / Р.С. Черепанова // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Социальногуманитарные науки Южно-уральский государственный университет. - 2008. - № 21. - С. 31-37.

Весьма радикальные идеи содержались в конституционных проектах декабристов – в «Русской правде» П.И. Пестеля (Манифесте Южного общества), которая предполагала уничтожение императорской семьи и переход к республиканской форме правления, и Конституции Н.М. Муравьёва (Манифесте Северного общества), которая при сохранении монархии предусматривала создание представительного органа с широким кругом полномочий.

На смену столь либеральным и, безусловно, радикальным идеям приходит охранительная, консервативная теория официальной народности С.С. Уварова, направленная на сдерживание революционной активности и сохранение существующего государственного устройства.

Дальнейший путь развития государства также рассматривался в рамках общественных течений «западников» и «славянофилов».

Однако население государства, разделённое на сословия, не было в достаточной степени образованными и финансово независимым для участия в государственных и общественных делах. В этой связи формирование представительного органа, действующего независимо от воли монарха, с привлечением к участию в его избрании и исполнении полномочий всех сословий, не представлялось возможным даже государственному деятелю и реформатору М.М. Сперанскому. Хотя в его проекте о государственном устройстве империи предполагалось в какой-то мере привлечь население (на основе имущественного ценза) к участию в избрании и деятельности исполнительных, законодательных и судебных органов, их самостоятельность и независимость от власти монарха не была предусмотрена. «В порядке государственных установлений, - писал М.М.

Сперанский во «Введении к уложению государственных законов», - Совет представляет сословие, в коем все действия порядка законодательного, судного и исполнительного в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти и от нее изливаются».1 Н.Н. Новосильцев2, С.Р. Воронцов3 указывали на необходимость создания представительных учреждений, которые будут являться опорой для государя императора и, не ограничивая абсолютную монархию, станут помогать ему в принятии решений.

При этом в качестве представителей рассматривались лица, соответствующие эпохе, то есть «просвещённые», а именно образованные, способные к управлению общественно важными делами и выражению интересов граждан, а также имеющие представления об общем благе.4 Таким характеристикам могло соответствовать только дворянское сословие.

Иной по составу представительный орган не способен законодательствовать. Д.А. Трошинский писал, что английский парламент способен принимать решения, поскольку в его составе множество представителей просвещённого среднего класса, тогда как в Российской Империи «находится много людей просвещённых, однако же главная масса народа и не столько просвещена, просвещение её не такое, как просвещение главных народных масс европейских государств».5 Таким образом, и реальное устройство власти в Российской Империи, и проекты её организации, составленные государственными деятелями и правоведами, среди которых было достаточное количество либералов, в большей степени склонялись к необходимости сохранения неограниченной Сперанский, М.М. План государственного преобразования Графа М.М. Сперанского (Введение к уложению государственных законов) / М. М. Сперанский. - И.: Русская Мысль, 1905. - С. 366.

Новосильцев, Н.Н. Государственная уставная грамота Российской империи/ Н.Н. Новосильцев //

Император Александр Первый: Его жизнь и царствование под ред. Шильдер Н.К. - Изд. 2-е. - СПб.:

А.С.Суворин, 1905. - С.499 - 526.

Воронцов, С.Р. Записка графа С.Р. Воронцова о внутреннем управлении в России / С.Р. Воронцов – М.:

Типография П.Лебедева. – 1880. – Кн. 15. – С. 441-453.

Тимофеев, Д.В. В ожидании перемен от «просвещения» России: надежды и тревоги российского общества первой четверти XIX века / Д.В. Тимофеев // Вестник Челябинского государственного университета. - 2009.

- № 16. - С. 12-20.

Трощинский, Д.П. Записка о министерствах: в 3 т. / Д.П. Трощинский // Сб. императ. рус. ист. о-ва.

- СПб., 1868. - Т. 3. - С. 48.

власти монарха, не доверяя власть как просвещённому меньшинству, так и невежественному большинству.

Даже Б.Н. Чичерин, подробно исследовавший институт народного представительства, полагал, что в соответствующий орган должны входить «люди, стоящие выше общего уровня». В то же время правовед полагал, что наиболее правильным способом формирования органа является его избрание гражданами, которые, полностью доверяя своим представителям в принятии за них решений, не имеют ничего, кроме «голого права выбора».

При том, что представитель не несёт ответственности перед избирателями и совершенно независим в своих суждениях, он обязан отстаивать позицию, которой придерживается большинство граждан государства. Задача представителя состоит в постоянном общении с гражданами для того, чтобы не утратить связь с ними и быть в курсе царящих в государстве или ином публично-правовом образовании взглядов и настроений.

Теоретически обосновав идею народного представительства и закономерность его появления на смену деспотическому режиму Б.Н.

Чичерин не видел необходимых условий для организации названных органов в Российской Империи. Введение представительных учреждений не представляется возможным, поскольку дворянское сословие, допущенное до законотворчества, постарается компенсировать убытки, связанные с освобождением крестьян от крепостной зависимости. Поэтому Чичерин признавался, что любит «свободные учреждения», но предпочитает «честное самодержавие несостоятельному представительству».1 Исследователь считал, что от представителя требуется не столько специальные знания и служебная опытность, сколько живая и непосредственная связь с обществом. Несмотря на самодержавный строй государства, Коркунов утверждал, что представитель должен быть независимым не только от избирателя, но и от представителей Чичерин Б.Н. О народном представительстве. – 2-е изд. - М.: Т-во И.Д. Сытина, 1899. - С. 519.

государственной и иной власти, он должен рассуждать самостоятельно, не оглядываясь на чью-либо позицию.

Правовед указывал, что лучшим способом формирования представительного органа является его избрание, несмотря на то, что многие ученые высказывались в пользу представительства по назначению, считая, что «народные массы с большим желанием выбирают своими представителями посредственностей».1 Исследователь государственного права признаёт названный недостаток несостоятельным и утверждает, что при выборной системе обеспечивается максимальная самостоятельность представителей, кроме того, она одна способна сохранить представительные учреждения от рутины и застоя, которые неизменно сопровождают деятельность несменяемых составов названных органов.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что к концу XIX века в трудах российских правоведов прослеживается идея о необходимости развития института представительства, который бы обеспечил депутатов независимостью в силу происхождения их мандатов от воли избирателей, а также в силу их высокого статуса законотворцев.

Русские правоведы, чьи труды являются эталоном государственной мысли, описали основные характеристики, которым должен соответствовать представитель.

Во-первых, депутат получает статус парламентария по воле граждан. Вовторых, депутат должен быть независимым как от граждан государства, так и от Государя Императора. В-третьих, представительные учреждения должны насаждаться сверху под разумным руководством лиц, которые имеют опыт в управлении государственными делами. В то же время наличие значительных противоречий в обществе может привести к невозможности функционирования учреждений.

. Коркунов Н.М Русское государственное право / Н.М. Коркунов. - Спб.: Типография М.М. Стасюлевича,

1909. В 2 т. Т. 1. - С. 420.

В 60-70-е годы XIX века обозначился определённый интерес к организации местного самоуправления. При этом широкое развитие получили два учения: «общественная» теория местного самоуправления (А.И. Васильчиков) и «государственная» теория (В.П. Безобразов).1 С точки зрения первой из названных теорий общественное самоуправление следует считать таким порядком внутреннего управления, «при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскими обывателями».2 Данный институт, по убеждению А.И.

Васильчикова, носит самостоятельный характер и является чуждым всему политическому, поскольку вопросы, разрешаемые на местном уровне, носят исключительно практический характер: «починка мостов, исправление дорог, призрение бедных»3. Управление ими доступно представителям любого сословия, в связи с чем и должно находиться в ведении местных жителей.

Противоположной позиции придерживались В.П. Безобразов4, А.Д. Градовский5, которые указывали, что органы местного самоуправления осуществляют функции государственной власти, переданные им для удобства в реализации.6 Оба учёных подчеркивали важность вопросов местного значения и невозможность полного устранения государства от участия в их разрешении. В то же время, если А.Д. Градовский считал необходимым наделить органы местного самоуправления правом действовать от имени государства с сохранением определённой См. например: Васильчиков, А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений в 3 т. / А.И. Васильчиков. Санкт-Петербург. Типография В.В. Пратца, 1872; Безобразов, В. П. Государство и общество :Управление, самоуправление и судебная власть : Статьи. -С.Петербург :Типография В. Безобразова и Комп.,1882. -737 с Васильчиков, А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений в 3 т. / А.И. Васильчиков. Санкт-Петербург. Типография В.В. Пратца, 1872. - Т.

1. Изд. 3. - С. 1.

Там же. С. 5 Безобразов, В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть / В.П.

Безобразов. Санкт-Петербург. Типография В. Безобразова, 1881. - С. 231-273. (737) Градовский, А.Д. История местного управления в России в 2 т. / А.Д. Градовский. Санкт-Петербург.

Печатня В. Головина, 1868. - Т. 1. - С. 24. (522) Гессен, М.В. Вопросы местного управления / М.В. Гессен. Санкт -Петербург. Типография А.Е. Ландау, 1904. - С. 123.

самостоятельности, то В.П. Безобразов представлял их как разновидность бюрократических учреждений.1 Названные учения о местном самоуправлении получили особую актуальность в связи с образованием земских учреждений, созданных Императором Александром II путём принятия 1 января 1864 года соответствующего Положения.2 Данные учреждения начали свое развитие после и в связи с отменой крепостного права на местном уровне. Основной целью земств стало благоустройство уездов и губерний, устроительство торговли и промышленности, организация оказания медицинской помощи и создание школ. Данный орган был запланирован как всесословный, предназначенный для адаптации крестьян к новым, еще не знакомым для них условиям организации жизнеустройства без участия помещика.

В уездах избирались Земские собрания, в которые входили гласные от трёх категорий населения: землевладельцев, городских избирателей, сельских обществ, то есть крестьян, а также земская управа, в которую входил председатель собрания и два её члена, избираемые гласными из своего состава. В выборах могли участвовать все граждане, достигшие возраста 25 лет, не находящиеся под уголовным преследованием или под приговором суда или общественности. К первым двух категориям избирателей применялся имущественный ценз.

Правовое регулирование земств в некоторой степени основано на теории общественного самоуправления, поскольку данные учреждения рассматривались не как органы государственной власти, а как государственно-общественные объединения, обладающие определённой независимостью от государства. Однако данная независимость носила в некоторой степени противоречивый характер. С одной стороны, земства, не Графский, В.Г. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец // М.: Наука, 1995. - С. 282. (301 с.) Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Полное собрание законов Российской Империи с 1649 года в 129 томах - Собрание 2-е. - СПб.: Типография 2-го Отделения Собственной Е.И.В.

Канцелярии, 1867. - Т. 39 - С. 1-22.

входящие в систему государственных органов, не получали финансирования со стороны государства, а исполнение их актов не поддерживалось силой государственного принуждения, с другой стороны, все земские учреждения находились под контролем губернатора, который имел право отменять решения, противоречащие закону или интересам местного сообщества.

Правоведы также указывают на расширительное толкование нормы, касающейся ограничения полномочий земства вопросами, указанными в Положении, чем часто злоупотребляли Губернаторы для отмены актов, принятых земскими учреждениями.1 В целях совершенствования управления в городах 16 июня 1870 года было принято Городовое положение2. В рамках городского общественного управления были учреждены Городское избирательное собрание, Городская Дума и Городская Управа. Активным избирательным правом были наделены все городские обыватели, достигшие возраста 25 лет и уплачивающие сборы.

Городское общественное управление было направлено на устройство городского хозяйства, внешнее благоустройство (содержание улиц, мостовых и тротуаров), а также на повышение благосостояния городского населения.

И городское и земское волостное самоуправление действовали только в пределах своих территорий.

Земские и городские всесословные учреждения являлись базой для развития отношений представительства в государстве. Однако вследствие ослабления дворянства, обусловленного развитием капиталистических отношений, сторонники монархии особенным образом стремились сохранить власть в государстве, обеспечить её стабильность. В связи с тем, что земские учреждения, даже значительно ограниченные во властных полномочиях, стали почвой для развития демократических идей, названные всесословные учреждения были поставлены под ещё больший контроль государства, и Графский, В.Г. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец // М.: Наука, 1995. - С. 285. (301 с.) Полное собрание законов Российской Империи с 1649 года в 129 томах - Собрание 2-е. - СПб.: Типография 2-го Отделения Собственной Е.И.В. Канцелярии, 1867. - Т. 45 - С. С. 821-839.

поэтому развитие демократических начал в принятии решений было приостановлено.

В 1890 году появляется Положение о губернских и уездных земских учреждениях1, которое ставит земства под ещё больший контроль со стороны государства. Так, Комитет Министров, а в случаях повышения повинности Государственный Совет получают право отменять постановления Земских собраний по причине их несоответствия общим государственным пользам и нуждам или вследствие противоречия интересам местного сообщества. За Губернатором в соответствии с новым положением было закреплено право осуществлять надзор не только за законностью, но и за правильностью решений земских учреждений, в этой связи он получал право на ревизию земских управ.

Наконец, в случаях систематического принятия актов, нарушающих закон, Комитет министров получал право на роспуск Земских собраний.

Данное положение также изменило нормы, касающиеся формирования земских учреждений в части повышения имущественного ценза для избирателей, существенно сократив их количество.

С учётом изложенного можно сделать вывод о том, что проведённая контрреформа была направлена на активизацию участия представителей дворянства в функционировании земских учреждений, а также на значительное ограничение их самостоятельности.

Таким образом, «местное «всесословное» общество», которое могло стать основой для развития демократических институтов, осталось на степени «желаемого и ожидаемого».2 Однако даже при всех названных недостатках система земских учреждений просуществовала до 1919 года.

Полное собрание законов Российской Империи с 1649 года в 129 томах - Собрание 3-е. - СПб.: Типография 2-го Отделения Собственной Е.И.В. Канцелярии, 1895. - Т. 10- С. 493-511.

Градовский, А.Д. Начало русского государственного права в III т. / А.Д. Градовский // Санкт-Петербург, 1876 Том II / Электронный ресурс. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».

- Режим доступа :

http://www.garant.ru, свободный из локальной сети Научной библиотеки Томского государственного университета.

Следует отметить, что и на общегосударственном уровне народное представительство могло развиваться только по инициативе и с участием привилегированных слоёв населения.

Начало XX века ознаменовалось организацией партийных объединений граждан, при этом Н.М. Коркунов считал их более верным способом сплочения социальных групп, нежели безнадёжно устаревшую систему распределения граждан на группы избирателей по сословному принципу. 1 Тем не менее, первый представительный орган, сложившийся под воздействием множества противоречий, формировался из депутатов, избранных от различных сословий.

18 февраля 1905 года Николай II утвердил рескрипт, которым было закреплено право граждан Российской Империи избирать своих представителей для участия в законодательной деятельности. Спустя полгода высочайшим манифестом «Об учреждении Государственной Думы» было установлено, что названный орган создаётся для «предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих по силе основного закона через Государственный совет к верховной самодержавной власти».2 Государственная Дума являлась нижней палатой законодательного органа и целиком избиралась гражданами России. Лица мужского пола, достигшие 25 лет, имеющие российское подданство, обладали активным избирательным правом.

Данные требования являлись общими для всех, вне зависимости от сословия и сферы деятельности избирателя. В то же время существовали и специальные требования, заключающиеся в особых имущественных цензах – избиратель должен располагать достаточным имуществом на праве собственности, аренды или пожизненного владения.

Коркунов Н.М Русское государственное право / Н.М. Коркунов. - Спб.: Типография М.М. Стасюлевича,

1909. В 2 т. Т. 1. - С. 422.

Полное собрание законов Российской Империи с с 1649 года в 129 томах. - Собрание 3-е. - СПб., 1908. Т. 25 - С. 754—755.

В качестве депутата могло быть избрано лицо, обладающее активным избирательным правом и проживающее на территории соответствующего избирательного округа.

Законом были установлены многостепенные выборы, причём количество степеней, необходимых для избрания выборщика, голосующего непосредственно за кандидата в депутаты, зависело от категории избирателей. Так, для крестьян устанавливались четырёхстепенные выборы.

Депутаты обладали свободным мандатом, то есть пользовались полной свободой суждений и мнений. Избиратели не могли давать им наказы или осуществлять отзыв, однако многие депутаты рассматривали в качестве программы своих действий требования электората, выраженные в некотором подобии наказов, чтобы, как писал Б.Н. Чичерин, быть верным выражением его потребностей. Каждый день в Думу приходили ходоки, «уполномоченные из самых отдалённых губерний и городов России». Такие посетители обращались к депутатам за «удовлетворением своих нужд, уменьшением насилия, бесправия, нищеты».1 Таким образом, несмотря на формальное закрепление свободного мандата, депутаты самостоятельно принимали в качестве своей позиции позицию избирателей или политической партии, к которой они принадлежали.

Государственный Совет, став частью законодательной системы, приобрёл статус верхней палаты, формируемой наполовину по Высочайшему назначению, наполовину – от различных сословий, а именно: от духовенства православной церкви, от губернских земских собраний, от дворянских обществ, от академии наук и российских университетов, от промышленности и торговли.

Таким образом, под натиском революционного движения в Российской Империи начала развиваться система народного представительства – в соответствии со статьями 7 и 86 Основного закона Государь осуществлял Локоть Т.В. Первая Дума: статьи, заметки и впечатления бывшего члена Государственной Думы / Т.В.

Локоть. – М., 1906. - С. 253.

законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой.

Оценивая деятельность представительных учреждений начала XX века, некоторые современные исследователи находят думскую деятельность хоть и полезной, но малозначимой, поскольку самой представленной частью по итогам выборов оказывались промышленники, помещики и интеллигенция, чья численность в государстве на 1913 год не превышала 18,5% от общей численности населения. В Думе первого созыва они имели абсолютное большинство мандатов, а именно 259 из 499, тогда как рабочий класс, составляющий 14,8% населения, и крестьяне (66,7%) все прочие места.1 Такое искаженное представительство происходило в большей степени от установленных законом четырёхстепенных выборов для крестьян и в меньшей степени от недобросовестного порядка их проведения.

Тем не менее, данный состав не устраивал правительство, поскольку только 10 % голосов избирателей было отдано в пользу промонархических партий.2 Как указывал правовед М.А. Кроль3, были приняты все возможные меры для склонения граждан к голосованию за партии правого толка. «Репрессии обрушились на все опасные или неблагонадёжные с точки зрения правительства элементы: на организованные группы, решившие принять активное участие в выборах, и на партии и слои, бойкотировавшие выборы, и, наконец, на те необъединённые ещё элементы, которые казались правительству ненадёжными или подозрительными.

В административном порядке осуществлялась агитация за правые партии и притеснение всех прочих путём арестов, запугивания и иных мер.

Боффа, Д. История Советского союза: в 2 т. / Д. Боффа. - И.: Международные отношения. - 1994. -Т.1 - С.

21.

Болтенкова, Л.Ф. Влияние парламентов на развитие федерализма в России/ Л.Ф. Болтенкова // Политикоправовые основы федерализма в России: сб науч. ст. под ред. Р. Хакимова. — Казань. - 2006. — С. 8-23.

Кроль, М. Как прошли выборы в Государственную Думу / М. Кроль. - Спб.:Типография Р.С. Вольпина, 1906 - С. 67 Во многом все указанные нарушения объяснялись несовершенством действующего Положения о выборах, поскольку отрегулировать и наладить ведение избирательного процесса в столь короткий срок не представлялось возможным. Несмотря на прямой запрет реализовывать своё активное избирательное право, чиновники активно использовали служебное положение для влияния на итоги выборов. Однако законодательство не содержало норм, в соответствии с которыми они могли быть привлечены к ответственности за подобные действия. Принятое положение, за небольшим исключением, включало в себя лишь составы правонарушений, связанные с неправомерными действиями при составлении списков избирателей, голосовании или подсчёте голосов.1 Помимо недостатков, связанных с неполнотой и несовершенством законодательства о выборах, Государь Император имел право распускать Государственную Думу по своему усмотрению. В этой связи первый и второй созывы названного представительного учреждения прекратили свои полномочия до окончания установленного законом пятилетнего срока, причём первая Государственная Дума Российской Империи просуществовала семьдесят два дня, а вторая – сто два дня.

Учитывая изложенное, Д. Боффа полагал, что «Государственная Дума, избиравшаяся на основании дискриминационных цензовых критериев, никогда не обладала реальной властью и была лишь пародией на парламент», а Государственный Совет был «лишь сборищем сановников, которые не несли коллегиальной ответственности и сохраняли зависимость от дворцовых клик; каждый из министров рассчитывал, прежде всего, на то влияние, которым он пользовался в царском дворе».2 В то же время существуют и противоположные точки зрения на деятельность Государственной Думы. Так, О.Н. Булаков считает, что первый и второй составы Государственной Думы стали самыми либеральными Полное собрание законов Российской Империи с с 1649 года в 129 томах. - Собрание 3-е. - СПб., 1908. Т. 25 - С. 754—755 Боффа, Д. История Советского союза: в 2 т. / Д. Боффа. - И.: Международные отношения, 1994. -Т.1 - С. 24 органами государственной власти за всю историю Российской Империи.1 Хотя, как отмечает правовед, они стали таковыми из-за значительного превышения своих полномочий, вследствие чего и были распущены. В.И.

Ленин также отмечал, что «первый состав Государственной Думы был самым революционным в мире».2 Как представляется, Д. Боффа руководствовался идеей того, что в самодержавном государстве представительное учреждение не сможет рассчитывать на независимость, гарантированную Конституцией. В конечном итоге первые два состава Государственной Думы обрели временную независимость вопреки закону.

Что касается третьего состава названного представительного учреждения, то он избирался по новому Положению о выборах, которое не только лишило избирательных прав жителей окраин Российской Империи, но и значительно сузило электорат низших сословий, резко сократив представительство малоимущих граждан.

С учётом нового избирательного закона революцию 1905 года можно назвать безрезультатной в плане существенных изменений формы правления Российской Империи в сторону конституционной монархии. Существующее народное недовольство значительно усилилось в связи с началом Первой мировой войны.

Неразрешённые противоречия, связанные с наличием в государстве феодальных институтов – сословия крестьян и помещиков, аграрная экономика, развивающаяся вширь, необходимость набора и обеспечения огромной армии для подавления внутреннего сопротивления, а также начавшаяся война привели к возобновлению массовых стихийных забастовок, в результате которых произошло свержение монархии.

К концу октября 1917 года власть в Петрограде захватила партия большевиков с лозунгом: «Вся власть Советам!». Много месяцев Парламентское право России: учебник / Ю.Ю. Бойко [и др.]; под общей редакцией О.Н. Булакова. М.: Эксмо, 2006. - С. 179 Ленин В.И. Полное собрание сочинений: в 55 т. / В.И. Ленин М., 1980 - Т. 19 - С. 370.

потребовалось для того, чтобы новые органы власти полноценно утвердились на всей территории государства, данный процесс во многом затруднялся оспариванием властных полномочий думами и земствами, которые уступали место не так легко, как центральные органы власти, «обновлённые в период февральской революции, они пользовались большим сочувствием населения».1 Система советов не была централизованной, они действовали в режиме «митинговой демократии», с привлечением к своей работе всех революционно настроенных граждан.

Лишь только с принятием Конституции 1918 года2 установилась субординация между центральными органами власти и советами на местах и, что самое важное, был определён статус и полномочия центральных органов власти.

Итак, во всех городах и деревнях образовывались советы, которые вместе собирались на съезде, реализующим суверенную власть всех граждан государства, а в промежутках между съездами данная власть осуществлялась Исполнительным комитетом, избранным на съезде.

Компетенция Съезда Советов и Исполнительного комитета (ВЦИК) была весьма обширной. Помимо законодательных функций - утверждения, изменения и дополнения Конституции РСФСР, принятия общегосударственного законодательства - Съезд Советов обладал правом общего руководства внешней и внутренней политикой, установления и изменения внешних границ РСФСР и внутриадминистративного деления, принятия в ее состав новых членов и признания выхода из нее отдельных частей, установления и изменения на территории РСФСР системы мер, весов и денег, сношения с иностранными государствами, объявления войны и заключения мира, заключения займов, таможенных, торговых договоров и иных соглашений, установления основ общего плана развития народного

Боффа Д. История Советского союза в двух томах. Т.1 И.: Международные отношения. 1994. - С. 64.

Конституция (Основной закон) РСФС 1918 // СУ РСФСР - № 51. - 10.07.1918. - Ст. 582.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
Похожие работы:

«ГУМАНИТАРИЙ ЮГА РОССИИ ЮЖНОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ УНИВЕРСИТЕТУ – 100 ЛЕТ УДК 1 © 2015 г. Н.С. Бондарь ALMA MATER – САКРАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ МОЕЙ ЖИЗНИ: НОСТАЛЬГИЯ В СОЧЕТАНИИ С УМЕРЕННЫМ ОПТИМИЗМОМ Бондарь Николай Семенович – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель нау...»

«Прав озащ итны й центр Аз ербай джана Международная  Федераци я прав  челов ека Док лад межд унар одной исследовательской миссии Пы тки и жестокое обращ ение в  тю рьмах Азербай...»

«Вестник ВГУ. Серия: Право УДК 1(091) ПОНИМАНИЕ ИДЕИ ПРАВА В РУССКОМ НЕОЛИБЕРАЛЬНОМ ПРАВОВЕДЕНИИ Н. И. Бухтояров, Б. В. Васильев Воронежский государственный аграрный университет имени императора Петра I Поступила в редакцию 24 марта 2016 г...»

«www.koob.ru ТАЙНАЯ ДОКТРИНА СИНТЕЗ НАУКИ, РЕЛИГИИ, И ФИЛОСОФИИ Е. П. БЛАВАТСКОЙ АВТОРА "РАЗОБЛАЧЕННОЙ ИЗИДЫ" SATYT NSTI PARO DHARMAH "НЕТ РЕЛИГИИ ВЫШЕ ИСТИНЫ" ТОМ I КОСМОГЕНЕЗИС V] ЭТОТ ТРУД Я ПОСВЯЩАЮ ВСЕМ ИСТИННЫМ ТЕОСОФАМ КАЖДОЙ СТРАНЫ И КАЖДОЙ РАСЫ, ИБО ОНИ ВЫЗ...»

«ОТКРЫТОЕ АКЦИОНЕРНОЕ ОБЩЕСТВО "АЭРОПОРТ АСТРАХАНЬ" Документация запроса предложений Запрос предложений по выбору арендатора на право заключения договора аренды недвижимого имущества, входящего в состав недвижимого имущества ОАО "Аэро...»

«Евгений Морозов Интернет как иллюзия. Обратная сторона сети Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=8206286 Интернет как иллюзия. Обратная сторона сети / Евгений...»

«Эрик-Эмманюэль Шмитт Эликсир любви. Если начать сначала (сборник) Серия "Азбука-бестселлер" Серия "Эликсир любви", книга 1 Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=9988239 Эликси...»

«К рассмотрению годового Общего собрания акционеров ОАО "МегаФон" 28.06.2013 Пункт 1 Повестки дня Утверждение Годового отчета Общества Предлагаемое решение: Утвердить Годовой отчет Общества за 2012 год. Ответственное подразделение: Правовая функция ОАО "МегаФон" КО Н Ф И ДЕ Н Ц И АЛ ЬН О О АО М ЕГ АФ О Н Годо...»

«Баранов Илья Николаевич МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС Специальность: 12.00.02 конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва-2016 Работа выполнена в сект...»

«М. Соколовская Заготовки. Легко и по правилам Серия "Вкусные блюда для дома, для семьи" Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=5818541 Заготовки. Легко и по правилам.: Эксмо; Москва; 2013 ISBN 978-5-699-64135-2 Аннотация Эффект прибывающей и убыв...»

«Кафедра Государственного, трудового и административного права Ст. преподаватель Васюк Анастасия Владимировна Тема 1. Налоговое право в системе российского права Содержание: §1. Предмет налогового права. §2. Проблемы метода налогового права. §3. Место налогового права в системе...»

«МИР РОССИИ. 1999. N4 163 ЭМИГРАЦИЯ КАК ИНДИКАТОР СОСТОЯНИЯ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА А.С. Ахиезер Эмиграция из России, право свободного выезда и возвращения ее граждан, возможность в рамках...»

«"Субъективные" и "субъектные" гражданские права через призму запрета на злоупотребление правами. В теории злоупотребления правом к основному понятийному материалу относится теория целостности субъективного гражданского права. Чтобы...»

«Беспроводной комплект клавиатура + мышь РУКОВОДСТВО ПОЛЬЗОВАТЕЛЯ KB-C3600W www.sven. RUS Беспроводной комплект клавиатура + мышь Благодарим Вас за покупку беспроводного комплекта клавиатура + мышь ТМ SVEN! Перед эксплуатацией устройства внимательно ознакомьтесь с настоящим Руководством и сохраните его на весь период использовани...»

«Гражданско-правовые способы восстановления корпоративного контроля В СТАТЬЕ НА ПРИМЕРЕ ПРАКТИКИ КАССАЦИОННЫХ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ АНАЛИЗИРУЮТСЯ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ СПОСОБЫ ВОССТАНОВЛЕНИЯ КОРПОРАТИВНОГО КОНТРОЛЯ УЧАСТНИКАМИ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОБЩЕСТВ (РЕСТИТУЦИЯ, ВИНДИКАЦИЯ, ПРИЗНАНИЕ ПРАВА И ВОССТАНОВ...»

«2007 АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ПРАВА №2 2. Законодателю следует разрешить правовую коллизию и криминализировать обращение в рабство и удержание в нем.3. Требуется ответ на вопрос о введении уголовной ответственности за обращение в подневольное состояние (институты и обычаи, сх...»

«С. А. Горбаненко Палеоэтноботанические материалы с животинного городища (по отпечаткам на изделиях из глины) а высоком мысу правого берега р. Воронеж (рис. 1) в 3,5 км от с. Староживотинное Рамонского р-на Воронежской обл. находится Животинное городище, которое исследовалось славянским отрядо...»

«ВЕСТНИК ЮГОРСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА 2007 г. Выпуск 7. С. 90–94 _ УДК 334.732 КООПЕРАЦИЯ В ЗЕРКАЛЕ СОВЕТСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 20-Х ГОДОВ ХХ ВЕКА А.Ф. Харисова Анализ законодательства ра...»

«Борис Юстинович Норман Игра на гранях языка Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=635225 Игра на гранях языка / Б.Ю. Норман. : Флинта: Наука; Москва;...»

«созидать единство Святого Православия. предстоятель русской православной церкви Созидать единство Православия. Созидать единство Святого Православия. вляясь Первоиерархом са­ ка внесла немалый вклад в процесс этой подго­ мой многочисленной в товки, которая, к сожалению, в последнее время мире Православной Це...»








 
2017 www.doc.knigi-x.ru - «Бесплатная электронная библиотека - различные документы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.