WWW.DOC.KNIGI-X.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Различные документы
 

Pages:   || 2 |

«ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕКУЛЬТИВАЦИИ ЗЕМЕЛЬ ПРИ ОТКРЫТЫХ ГОРНЫХ РАБОТАХ ...»

-- [ Страница 1 ] --

1

Министерство образования и наук

и Российской Федерации

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Национальный минерально-сырьевой университет «Горный»

На правах рукописи

ЯКОВЛЕВА Александра Владимировна

ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ

ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕКУЛЬТИВАЦИИ ЗЕМЕЛЬ

ПРИ ОТКРЫТЫХ ГОРНЫХ РАБОТАХ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика природопользования)

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата экономических наук

НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ –

доктор экономических наук, профессор И.Б. Сергеев Санкт-Петербург - 2015 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ПРОБЛЕМЫ

ВОССТАНОВЛЕНИЯ НАРУШЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ ОТКРЫТЫМИ ГОРНЫМИ

РАБОТАМИ

1.1 Особенности природоохранной деятельности и экологическая ситуация в горнодобывающем секторе России

1.2 Опыт применения механизма финансовых гарантий

в зарубежных странах

1.3 Методы и инструменты государственного управления рекультивацией в России

1.4 Выводы по главе 1

ГЛАВА 2 ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ



ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЫПОЛНЕНИЯ РАБОТ ПО

РЕКУЛЬТИВАЦИИ

2.1 Концепция организационно-экономического механизма финансового обеспечения обязательств по восстановлению земель при открытых горных работах

2.2 Совершенствование государственного регулирования децентрализованного восстановления земель при открытых горных работах

2.3 Определение величины и сроков отчислений в проектный фонд

2.4 Выводы по главе 2

ГЛАВА 3 АПРОБАЦИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО

МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАБОТ ПО РЕКУЛЬТИВАЦИИ НА ПРИМЕРЕ

КАРЬЕРА «ВОРОНЦОВСКОЕ»

3.1 Величина проектного фонда рекультивации и оценка вероятности её достижения

3.2 Формирование схемы накопления проектного фонда

3.3 Экономическое обоснование допустимой величины проектного фонда........ 114

3.4 Выводы по главе 3

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Приложение А

Приложение Б

Приложение В

Приложение Г

Приложение Д

Приложение Е

Приложение Ж

Приложение И

Приложение К

Приложение Л

Приложение М

Приложение Н

Приложение П

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертации В настоящее время темпы рекультивации земель значительно отстают от темпов их нарушения открытыми горными работами, что является одной из наиболее острых экологических проблем горнодобывающей отрасли. В период с 2005 по 2013 годы ежегодный прирост нарушенных земель составил от 1% до 7%.

Кроме отрицательного экологического воздействия, это неизбежно обуславливает серьёзное возрастание бюджетных расходов в будущем по компенсации вреда, причинённого невосстановленными землями окружающей среде, населению и хозяйственным структурам, расположенным на данных территориях.

Основной причиной сложившейся ситуации является отсутствие у компанийнедропользователей, работающих на основе лицензии, гарантированного источника финансовых ресурсов для проведения работ по рекультивации земель на заключительных этапах разработки месторождения.

Отмена системы накопления средств на рекультивацию посредством внебюджетных фондов, а также отсутствие новой организационно-методической и нормативно-правовой базы, обеспечивающей необходимый объём финансирования работ по рекультивации, оставляют возможность недобросовестным недропользователям уклоняться от выполнения своих обязательств по проведению рекультивации ещё на предликвидационных этапах.

Исследованию вопросов финансового обеспечения ликвидационных работ посвящены труды ряда российских и зарубежных исследователей, в их числе Воскобойник М.П, Былбас О.В., Капитонов Г.Н., Иванова В.А., Коробейников Н.Ю., Малышев Ю.Н., Elizabeth Bannister, Patricia Blau, Janet R. Carl и др.

Несмотря на существование теоретико-методологических и прикладных исследований в области финансирования ликвидационных и рекультивационных работ, в виду слабой финансовой заинтересованности разработчиков недр, большинство исследований направлено на поиск экономически-эффективных способов реализации требований законодательства о проведении рекультивации для недропользователей. Вместе с тем, недостаточное внимание уделяется исследованию проблемы государственного обеспечения неукоснительного выполнения данных требований всеми предприятиями-недропользователями.

Это обуславливает необходимость и актуальность разработки эффективного механизма финансового обеспечения работ по рекультивации нарушенных земель при разработке месторождений полезных ископаемых.

Целью исследования является разработка организационно-экономического механизма обеспечения рекультивации нарушенных горными работами земель на основе специального проектного фонда, как нового инструмента системы управления рекультивацией при освоении месторождений твёрдых полезных ископаемых.

Основная научная идея исследовательской работы: совершенствование организационно-экономического механизма управления рекультивацией земель, на основе создания и подготовки к использованию проектного фонда для проведения работ по рекультивации за период эффективной отработки запасов, что позволит защитить публичные интересы в восстановлении благоприятной природной среды за счёт компании-недропользователя, при соблюдении интереса последней к эффективному и целевому использованию финансовых средств.

Основные задачи диссертационной работы:

Систематизация методов и инструментов государственного управления природоохранной деятельностью в области недропользования в России и за рубежом;

Анализ и оценка возможности применения зарубежного опыта управления финансированием рекультивации нарушенных горными работами земель в современных условиях России;

Определение принципов организационно-экономического механизма формирования проектного фонда предприятия для ликвидации и рекультивации нарушенных земель;

Анализ подходов к определению величины проектного фонда для обеспечения обязательств по ликвидации и рекультивации и выбор оптимального;

Разработка организационно-методических решений по формированию проектного фонда для обеспечения обязательств недропользователей по ликвидации проекта и рекультивации нарушенных земель;

Обоснование экономической эффективности применения разработанного методического подхода формирования фонда на примере карьеров ГК "Полиметалл".

Предметом исследования являются организационно-экономические отношения между государством и компанией-недропользователем при реализации обязательства недропользователя по рекультивации нарушенных земель.

Объектом исследования являются горнодобывающие компании, государственные органы управления природоохранной деятельностью.

Методология и методы исследования. Теоретической и методологической основой исследования послужили работы отечественных и зарубежных авторов в области государственного управления промышленным недропользованием. В основе методологии исследования лежат такие научные методы, как экономикоматематическое моделирование, метод научных абстракций, анализ и синтез, системный подход. В процессе диссертационного исследования использовались общенаучные и специальные методы: статистический, финансовый и инвестиционный, технико-экономический анализ, метод экспертных оценок и др.

Защищаемые научные положения:

1. Финансирование работ по рекультивации нарушенных земель должно базироваться на организационно-экономическом механизме, включающем систему государственного контроля по созданию и использованию специального проектного фонда рекультивации за счёт средств недропользователей по каждому проекту разработки месторождения с учётом его индивидуальных техникоэкономических показателей.





Процесс государственного регулирования образования и использования 2.

проектного фонда рекультивации должен опираться на организационные, институциональные и технико-экономические инструменты, включающие методические и нормативные требования по определению величины проектного фонда, оценки её достоверности и формирования схемы накопления фонда.

3. Источниками проектного фонда рекультивации должны быть регулярные отчисления, включаемые в состав расходов компании-недропользователя с момента достижения запланированной производственной мощности и зависящие от сметной стоимости затрат на рекультивацию и объёмов добычи; а также необлагаемая налогом внереализационная прибыль, образующаяся при накоплении собственных средств на специальном депозитном счёте.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

Установлено, что наиболее эффективным механизмом финансирования ликвидации предприятия и рекультивации земель является его прямое финансирование недропользователями под контролем государства.

Предложено понятие организационно-экономического механизма обеспечения рекультивации нарушенных земель – как системы государственных инструментов управления, включающей организационные, правовые и экономические элементы в целях формирования источника финансового обеспечения обязательств по рекультивации в виде проектного фонда рекультивации компании-недропользователя и организованной на основе требования экономической обоснованности.

Разработан алгоритм определения и уточнения величины проектного фонда рекультивации на основе нормативов и математико-статистического инструментария с учётом необходимости повышения объективности в планировании необходимых средств путём учёта индивидуальных техникоэкономических показателей каждого конкретного проекта.

Предложен механизм образования проектного фонда рекультивации на основе регулярных отчислений, с учётом технико-экономических показателей проекта, в том числе, срока эффективной работы предприятия, темпов изменения объёмов ежегодной добычи при использовании следующих критериев: а) минимизации нагрузки на себестоимость конечной продукции; б) максимизации накопленной части фонда (внереализационной прибыли).

Обоснован методический подход к косвенной поддержке государства за счёт возмещения затрат компании-недропользователю по налогу на прибыль с дохода в виде процентов по банковскому вкладу при целевом использовании проектного фонда рекультивации.

Полученные научные результаты соответствует паспорту специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (экономика природопользования)»: 7.3 «Совершенствование нормативной базы экологоэкономических расчётов»; 7.32 «Совершенствование организационноэкономического механизма рационального природопользования».

Достоверность и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертационной работе, обеспечивается применением современных методик сбора и обработки исходной информации, использованием материалов государственной статистической отчетности и изучением статистических данных в динамике, анализом значительного числа научной и методической литературы по исследуемой проблеме, а также применением современных методов экономического анализа, в том числе и экономико-математических. Убедительность выводов подтверждается обсуждением результатов исследования на международных научных конференциях и конкурсах, а также публикациями в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.

Практическая значимость работы заключается в том, что:

Результаты исследования (методический подход к оценке величины проектного фонда и определения нормативов отчислений) рекомендуются к учёту и использованию в деятельности проектных организаций, расположенных на территории Российской Федерации, при разработке инвестиционных проектов с целью повышения качества, информативности и объективности оценки целесообразности вложения средств недропользователей инвесторов в разработку месторождений;

Предложения по совершенствованию организационно-экономического механизма недропользования (в части внесения изменений в ст.11, п.10 ч.1 ст. 12, ст. 22 Закона «О недрах» [23]; ст. п. 6 ст. 250 НК РФ [51]; в п.7 Положения «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» №87 [76]; а также методического подхода к уточнению величины проектного фонда) могут быть использованы Министерством природных ресурсов РФ и Министерством финансов РФ в качестве рекомендаций при принятии решения о включения механизма финансового обеспечения работ по рекультивации в существующую процедуру утверждения инвестиционного проекта разработки месторождения.

Апробация работы. Основные положения и результаты исследований были представлены на научных конкурсах и конференциях в 2013-2015 гг.: III Международной научно-практической конференции на базе Политехнического университета Санкт-Петербурга, 64-ой Международной научной конференции, (ТУ «Фрайбергская горная академия», г. Фрайберг, Германия).

Публикации. По теме диссертации опубликовано 5 работ, в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России – 3 статьи.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения, списка литературы, включающего 123 наименования, списка приложений, изложена на 168 страницах машинописного текста и содержит 26 рисуноков, 35 таблиц.

ГЛАВА 1 ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ПРОБЛЕМЫ

ВОССТАНОВЛЕНИЯ НАРУШЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ ОТКРЫТЫМИ

ГОРНЫМИ РАБОТАМИ

1.1 Особенности природоохранной деятельности и экологическая ситуация в горнодобывающем секторе России Горнодобывающая промышленность принадлежит к важнейшему виду хозяйственной деятельности, без которого невозможно развитие человечества.

Она - один из важных источников экономического роста для богатых полезными ископаемыми стран, среди которых и Россия. В связи с тенденцией роста численности населения и уровня жизни, в развитых странах был отмечен значительный экономический подъем, соответствующее ему увеличение спроса на минеральное сырье и практически непрерывный рост объемов добычи, за исключением периодов низких цен на сырье на рубеже XX и XXI веков и в 2008гг. (Рисунок 1.1).

объема добытых и произведенных в стране), занимая наиболее крупную долю в товарном составе экспорта страны (Таблица 1.2).

При этом, сохраняется преимущество открытого способа разработки как черных и цветных руд, так и угля и других полезных ископаемых. К 2001 году этим способом разрабатывалось 60 месторождений цветных и редких металлов и 7 месторождений - комбинированным открыто-подземным способом. Разработка месторождений горно-химического сырья к 2001 году осуществлялась 35 карьерами и 20 рудниками, удельный вес от крытого способа превышал 55%.

Открытым способом также разрабатываются все уникальные месторождения алмазов (5 карьеров) и добывается около 20% урана. Около 99% сырья в промышленности строительных материалов в странах СНГ добывалось открытым способом [95].

Таблица 1.2 - Товарная структура экспорта России (в фактически текущих ценах)* Млн.

В% Млн. В%к Млн. В%к долл. к долл. итогу долл.

итогу США итогу США США Экспорт - всего 241473 100 397068 100 525383 100 в том числе:

минеральные 156372 64,8 271888 68,5 375075 71,4 продукты металлы, 40592 16,8 50343 12,7 58246 11,1 драгоценные камни * составлено автором по данным Федеральной службы государственной статистики России. Режим доступа: http://www.gks.ru/ Однако, в случае неэффективного государственного управления природопользованием, кроме экономического роста, горнодобывающая промышленность может стать одним из главных факторов деградации окружающей социальной и природной среды.

Из сравнительной оценки воздействия на окружающую среду некоторых отраслей промышленности видно, что горнодобывающая промышленность оказывает сильное отрицательное воздействие практически на все ее элементы на всех этапах производства (Приложение А).

На различных этапах эксплуатации месторождения (Рисунок 1.2) в сферу влияния горных работ попадают: поверхность и недра земли; воздушный бассейн [38]; грунтовые и поверхностные воды; флора и фауна. В результате интенсивного техногенного воздействия происходит нарушение экологического баланса на территории горнопромышленного региона.

1. Подготовка поверхности (вырубка лесов, отвод рек, перенос и/или строительство дорог, средств связи, зданий и сооружений)

2. Подготовка к горно-капитальным работам (осушение месторождения/ ограждение от поверхностных вод)

–  –  –

Рисунок 1.2 – Основные этапы открытой разработки месторождения полезных ископаемых При этом, все компоненты геологической среды в природе находятся в динамическом равновесии.

Искусственное вмешательство в состояние какоголибо одного компонента, во время производства открытых горных работ, вызывает геологические, физико-химические и биологические процессы, что приводит к активизации или наоборот, затуханию природных явлений и вызывает, в свою очередь, новые антропогенные процессы, которые ранее в естественных условиях не встречались (Рисунок 1.3).

Рисунок 1.3 - Составляющие системы «Карьер – Окружающая природная Среда».

К - карьер, его технические и техногенные объекты; q - степень влияния карьера на окружающую среду [11] Техногенное влияние на окружающую природную среду на различных стадиях горнодобывающего производства разделяют на временное воздействие и изменения, в большинстве своем не подлежащие восстановлению до первоначального состояния (Приложение Б).

Как видно из таблицы в приложении Б, одним из основных объектов воздействия открытых горных работ на окружающую природную среду на всех этапах горного производства является верхняя часть литосферы - геологическая среда (горные породы, почва, поверхностные и подземные воды, а также все организмы и растительность, обитающие в почве и породах).

Конечно, первичный ландшафт заменяется техногенным при любом способе добычи полезных ископаемых, однако при применении открытого способа добычи изменения значительно более существенные. Около 60-85% земель, вовлекаемых в производственный процесс при открытых горных работах, требующих и без того большого земельного отвода, нарушается [2]. В частности, добыча 1 миллиона железной руды приводит к нарушению от 10 до 650 га земель.

На 1 миллион тонн добытой марганцевой руды нарушается от 75 до 600 гектаров.

На 1 миллион тонн угля - от 2,5 до 45 гектаров. Руды для производства минеральных удобрений выводят из строя от 20 до 100 га [93].

Решение проблемы загрязнения окружающей среды осуществляется посредством проведения на горных предприятиях текущих природоохранных мероприятий и мер по рациональному использованию природных ресурсов.

При этом, если в течение первых четырех этапов разработки месторождения минимизация отрицательного воздействия на окружающую среду достигается благодаря текущим природоохранным мероприятиям в их различной комбинации, то после отработки месторождения, когда предприятие покидает месторождение, единственным способом снижения отрицательного воздействия является проведение работ по рекультивации.

Рекультивация - это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народно-хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды в соответствии с интересами общества [13].

Рекультивация нарушенных земель осуществляется для их восстановления в сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целях. В настоящее время в арсенале технического восстановления нарушенных территорий имеется много разработок и методов рекультивации, обеспечивающих необходимое качество земель для их возвращения в хозяйственный оборот [47].

Если рекультивация не проводится должным образом, отходы остаются не утилизированными, вызывая все описанные отрицательные экологические эффекты: атмосферный воздух и водные ресурсы продолжают загрязняться, ландшафт остается нарушенным, а земли не возвращенными в хозяйственный оборот. Процессы естественного восстановления растительных покровов, почв и рельефов нарушенных земель протекают очень медленно или вообще не могут быть эффективными и, в результате, нарушения земной поверхности не исчезают, а становятся устойчивыми техногенными формированиями.

Большинство видов возникающих экологических проблем находятся в прямой зависимости от масштабов нарушений ландшафтов. Поэтому уменьшение площади нарушенных земель, своевременное и качественное их восстановление способствуют уменьшению техногенного воздействия горных предприятий на все элементы окружающей природной среды.

Существует и обратная связь между необходимостью рекультивации нарушенных земель и текущими природоохранными мероприятиями.

Технология проведения горных работ, наряду с требованиями экономичности и безопасности, должна отвечать требованиям рационального использования земель [48]. Понимание компанией неизбежности проведения рекультивации после отработки месторождения, оказывает влияние на качество и эффективность природоохранных мероприятий уже в процессе добычи, т.к., в этом случае, вопросы необходимости максимального сохранения поверхностного слоя недр и ландшафта местности, водного режима, решаются предварительно уже на стадии выбора технологии отработки месторождения экологически более безопасным образом (Рисунок 1.4).

С проблемой брошенных без рекультивации карьеров, в разные годы сталкивались практически все добывающие страны мира. Их опыт демонстрирует, что не проведенная вовремя рекультивация карьеров становится серьезной не только экологической, но и экономической проблемой для общества и государства.

В Германии, в результате отсутствия механизмов финансового обеспечения обязательств рекультивации земель до 1980 года, отставания процесса рекультивации от объемов добычи, закрытия многих буроугольных карьеров после объединения ГДР и ФРГ в 1990 году без проведения рекультивации остались не восстановленными тысячи гектаров земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда.

Сегодня рекультивация старых горных объектов, остановленных ранее вступления ФЗ «О горнодобывающей промышленности» в силу, финансируется совместно федеральным правительством Германии и правительствами земель, для этого созданы специальные государственные управляющие компании, а затраты, необходимые для восстановления всех нарушенных земель оцениваются в миллиарды евро (Таблица 1.3).

–  –  –

На настоящий момент в США созданы специальные государственные органы и целевые программы финансирования их восстановления. К 2006 году на восстановление 23% от всех необходимых объектов, было затрачено $4.06 млрд.

По оценкам Конгресса, для рекультивации всех оставшихся 77%, потребуется около $ 72 млрд.[60].

В России актуальность и острота проблемы рекультивации нарушенных земель, на наш взгляд, особенно привлекла к себе внимание в процессе реструктуризации угольной промышленности.

На 1 января 2008 года на мероприятия по ликвидации предприятий угольной отрасли из федерального бюджета и других источников было выделено 25,7 млрд.

руб. Из них на рекультивацию земель и ликвидацию иных экологических последствий направлено 7,61 млрд. руб. Это позволило рекультивировать 2777,2 га, нарушенных горными работами земель на 155 шахтах и разрезах, полностью завершив работы по рекультивации на 30 шахтах и передать 980 га земли землевладельцам [1].

Однако, несмотря на проведённые мероприятия, проблему рекультивации, а именно ее недостаточные темпы или же её полное отсутствие, по-прежнему можно назвать одной из самых острых экологических проблем горнодобывающего сектора России (Таблица 1.4).

Площадь нарушенных земель в РФ за 2013 год оставляет 74206, 44 га, что на 36,5% больше, чем в 2012 году. Наибольшие площади нарушенных земель находятся на территории Уральского федерального округа, а именно в Тюменской области. За 2013 год в Тюменской области нарушено 20166,93 га, что составляет 27,2% от всей площади нарушенных земель на территории РФ в 2013 году, а также в Дальневосточном и Сибирском федеральных округах. На рисунках 1.5 и

1.6 отображается соотношение территории нарушенных земель в РФ в зависимости от федеральных округов.

нарушено земли реультивированно земель

ЦФО ЮФО СЗФО ДФО СФО УФО ПФО СКФО

–  –  –

Объемы нарушенных земель в РФ неуклонно увеличиваются. Судя по имеющимся данным можно сказать, что за период с 2005 по 2013 год общая площадь нарушенных земель увеличилась на 153,25 тыс. га или почти 20%.

Динамику изменения площадей нарушенных земель представим на графике (Рисунок 1.7).

1100,00 1050,00 1000,00 950,00 900,00 850,00 800,00 Рисунок 1.7 - Динамика площадей нарушенных земель в РФ, млн.га Графическое отображение подтверждает выводы о постоянном приросте площадей нарушенных земель в РФ.

На сегодняшний день, плодородный слой рассматривается предприятиями горнодобывающей отрасли как отходы. Затраты по его бережному снятию, хранению на протяжении эксплуатации месторождения и использованию при рекультивации земель в условиях существующей оценки результатов хозяйственной деятельности увеличивают себестоимость продукции, снижают рентабельность производства [39]. В результате, текущей рекультивацией добывающие предприятия занимаются мало. Потери же для народного хозяйства только по горнодобывающим объектам Белгородской области ежегодно 1,2 млрд.

руб., что в несколько раз больше расчетной экономии, обеспечиваемой открытым способом добычи. В итоге, безвозвратно теряются высокоплодородные земли [41].

Имеют место многочисленные факты нарушений требований по снятию и складированию верхнего плодородного слоя, а также использованию его для рекультивации под сельскохозяйственные угодья и улучшение малопродуктивных земель. Например, в 2008 году в РФ выявлено более 20 тыс. нарушений земельного законодательства, связанных с порчей и уничтожением плодородного слоя почвы [15], [16].

Еще одной особенностью проблемы, рассматриваемой в данном исследовании, является то, что рекультивация нарушенных земель в большинстве субъектов Российской Федерации производится на землях, нарушенных только лишь в последние годы. Восстановление ранее нарушенных земель проблематично по причине отсутствия лиц, имеющих обязательства по их восстановлению.

При реорганизации, ликвидации, банкротстве предприятий вновь образованные юридические лица разных форм собственности не являются правопреемниками прежних недропользователей и не несут ответственности по рекультивации ранее нарушенных земель. Применение мер административного воздействия в данном случае противоречит Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации. При банкротстве предприятий ранее нарушенные ими земли становятся «бесхозными» и переводятся в земли запаса.

Из местных бюджетов деньги на рекультивацию таких земель не выделяются.

В соответствии с Долгосрочной государственной программой изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья, утвержденной приказом МПР России от 16.07.2008 № 151, рассматривающей мероприятия до 2020 года, уровни увеличения производства к 2020 году твердых полезных ископаемых, добывающихся в наиболее значительных массах, варьируются от 1,27 до 1,60.

Прогноз потребности экономики в минеральном сырье говорит о стабильном повышении потребности на большинство видов металлургического и химического сырья, в том числе руд, преимущественно добываемых открытым способом (железных, медных и др.) (Таблица 1.6).

Все это позволяет сделать вывод, что в ближайшие 10-15 лет с увеличением объемов добычи при и отсутствии механизмов обеспечения своевременной рекультивации и возврата земель в хозяйственный оборот экологические проблемы в России будут лишь обостряться.

Проблема необходимости сочетания экономического роста со снижением негативного воздействия на окружающую природную среду является актуальной междисциплинарной научной задачей.

–  –  –

При этом, активная ресурсосберегающая, а также и комплексная экологическая политика, обеспечивает наряду с экологическими, существенные экономические результаты не только для государства за счет снижения будущих затрат по ликвидации причиненного экологического вреда, но и для самих компаний. Это было доказано в ряде исследований, например в [3],[99],[94].

Выбор предприятием активной природоохранной политики требует применения новых и совершенствования существующих технологических процессов, переподготовки и повышения экологической грамотности персонала и других изменений в производстве, неосуществимых без серьезных финансовых инвестиций на первых этапах.

Главная цель любого коммерческого предприятия заключается в извлечении прибыли, для получения которой компании стремятся избегать дополнительных расходов. Поэтому, некоторые экологические результаты, например, достижение ресурсоэффективности, могут соответствовать цели компании настолько, насколько они могут способствовать снижению затрат и увеличению прибыли.

Однако, рекультивация сама по себе не может стать для бизнеса экономически-эффективным проектом, т.к. несет для компании только дополнительные существенные расходы. Таким образом, без применения определенных мер принуждения, а также мер экономического стимулирования со стороны государства, компании-недропользователи будут уклоняться от выполнения необходимых природовосстановительных работ, и народнохозяйственная задача в области рекультивации нарушенных земель эффективно решаться не будет.

При этом, возникновение дополнительных высоких затрат на последних этапах разработки месторождения и вероятность возможного наступления банкротства предприятия к моменту необходимости исполнения обязательств по рекультивации, делают традиционные инструменты принуждения малоэффективными.

При необходимости увеличения объёмов капитальных вложений на создание инфраструктуры в труднодоступных регионах и при невысокой рентабельности разработок ряда стратегически-важных полезных ископаемых, например угольных [5], даже те компании, которые готовы развивать технологии добычи, минимизирующие отрицательное экологическое воздействие (назовём это экологичной добычей), не могут инвестировать значительные средства в природоохранные мероприятия, не ставя свою конкурентоспособность под угрозу. Таким образом, увеличивая себестоимость производства за счёт увеличения экологических издержек, экологически ответственное предприятие рискует потерять свою долю рынка в пользу предприятий, не осуществляющих природоохранные вложения и устанавливающих более низкие цены на конечную продукцию (назовём их предприятиями, осуществляющие традиционную добычу).

В связи с этим, основной задачей государственного регулирования рационального использования природных ресурсов должно стать создание справедливых институциональных условий, обеспечивающих повышение конкурентоспособности предприятий, выбравших экологичный способ добычи и сдерживающих конкурентоспособность предприятий, серьезно загрязняющих окружающую среду.

Теория игр позволяет формализовать поставленную задачу. Предположим, что предприятия A и B осуществляют добычу полезного ископаемого. Имеется два способа добычи – экологичный и традиционный, обозначенные как G и C (Таблица 1.7). Если A и B выбирают традиционную добычу, они получают прибыль в размере 1. С другой стороны, если оба предприятия выбирают экологичную добычу, они тоже получают текущую прибыль 1; если же A внедряет экологичную добычу, а B сохраняет традиционную, то B забирает прибыль A и выходит на текущую прибыль 2, в то время как A теряет рынок и получает 0. В соответствии с этими положениями, равновесие Нэша наступает в случае (C, C), а это означает, что A и B выберут традиционную добычу.

–  –  –

Предположим, что государство внедряет механизм налогового или другого стимулирования природоохранной деятельности с параметром t, t0 (Таблица 1.8).

Если A и B выбирают экологичную добычу, они получают прибыль в размере 1+f(t,g), если же они сохраняют традиционную добычу, то получают текущую прибыль 1, и наоборот. Здесь g обозначает уровень экологичности добычи.

Предполагается, что государство облагает традиционные горнодобывающие предприятия налогами и штрафами в полном объеме, но вводит льготы и освобождения от уплаты налогов и пошлин для предприятий, ведущих экологичную добычу. Величина льгот зависит от степени "экологичности" предприятия, а именно f(t,g), f0, при этом t снижается при увеличении g. В этом случае, если государство, путём корректировки t, может добиться, чтобы 1+f(t,g)2, то равновесие Нэша наступит при (G,G) (Таблица 1.8).

Соответственно, ключом к эффективному государственному управлению природоохранной деятельностью является анализ уровня экологической безопасности работы предприятий и загрязнения ими окружающей среды с последующей выработкой экономических инструментов поощрения и наказания.

–  –  –

При этом важно учитывать, что, исходя из опыта развитых горнодобывающих стран, на практике экономические инструменты наиболее эффективны, если применяются совместно с законодательными и/или регулирующими мерами и мерами достаточно "жёсткого" контроля и надзора.

Одной из таких мер является требование к недропользователям о предоставлении финансовых гарантий осуществления работ по рекультивации еще до начала всех работ, т.е. до получения лицензии [97], [6], [104]. В зарубежных странах такой способ обеспечения природоохранных обязательств нашел широкое применение - он называется «механизмом финансовых гарантий»

(«financial assurance»), механизм принимает различные формы и обладает различными характеристиками, однако общий его смысл - получение финансовых гарантий от недропользователя об исполнении им своих природоохранных обязательств - неизменен.

1.2 Опыт применения механизма финансовых гарантий

–  –  –

Вопросам классификации и характеристики методов и инструментов посвящено большое количество как зарубежных, так и отечественных исследований [122], [67], [120], [116],[110]. Для целей настоящей работы было проведено обобщение существующих классификаций (Приложение В).

Определив необходимость и способ обеспечения проведения работ по рекультивации в виде механизма финансовых гарантий, в силу отсутствия подобного механизма в России, представляется необходимым изучение способов реализации данного механизма на основе опыта зарубежных горнодобывающих стран.

На основе сравнительного анализа, отчета международной организации ICMM за 1998 год [63], а также отчета за 2010 год, можно сделать вывод, что за последние лет требование о финансовой гарантии существенно распространилось по странам мира, а в странах, где оно существовало ранее, наблюдается тенденция ужесточения требований.

Как правило, при введении ранее не существовавших требований о финансовой гарантии, они сразу применяются для вновь открывающихся горнодобывающих производств, а для действующих предусматривается период для поэтапного внедрения механизма.

Об ужесточении требований финансовых гарантий также свидетельствуют Принципы Экватора [59], появившиеся относительно недавно, в 2003 году, согласно которым ведущие мировые банки добровольно обязуются не финансировать проекты свыше $ 50 млн., если они не соответствуют экологическим стандартам Мирового Банка и Международной финансовой корпорации, в числе которых требование о об учёте финансового обеспечения экологических обязательств в учётной политике компании.

Примером ужесточения требований финансовой гарантии могут быть и страны ЕС. Требования финансовых гарантий существовало во многих странах Европы уже с середины 20 века (Швеция, Германия, Франция).

Необходимость унифицировать требования в рамках сообщества и повысить экологические стандарты горнодобывающей промышленности на наднациональном уровне, вызвала недавние изменения в экологическом законодательстве стран ЕС (Рисунок 1.8).

–  –  –

Основным документом экологической политики ЕС является Директива Европейского парламента и Совета 2004/35/ЕС от 21 апреля 2004 г. «Об экологической ответственности в связи с предупреждением и восстановлением ущерба окружающей среде». Директива посвящена экологической ответственности за нанесение экологического ущерба. Это своего рода «венец»

реализации принципа «загрязнитель - платит» в экологической политике Европейского сообщества.

При этом ст. 14 Конвенции устанавливает требование к странам-членам ЕС об обеспечении должных финансовых инструментов, гарантирующих исполнении финансовой ответственности субъектов согласно Директиве. Применительно к горнодобывающему сектору речь идет о механизме финансовых гарантий.

Директива «Об управлении отходами горнодобывающей промышленности», [19],[106] принятая в 2006 году, внесла поправки и дополнила Директиву об «Экологической ответственности» и является основным документом, регулирующим природоохранную деятельность горнодобывающего сектора в ЕС.

Директива содержит требования: об обязательном наличии плана по управлению отходами у оператора для получения лицензии об управлении отходами от уполномоченного государственного органа (впоследствии план должен пересматриваться каждые пять лет); о порядке лицензирования деятельности по управлению с отходами; о классификации отходов добывающей промышленности; о принципе экологической ответственности оператора на всех стадиях горного производства; о необходимости действий оператора по снижению пыления и выбросов.

Другим важным требованием директивы, особо интересующим нас, является требование об обеспечении механизма финансовой гарантии и базовые рекомендации по ее оценке (ст.14). Конвенция устанавливает, что страны-члены ЕС, в лице уполномоченных органов, обязаны требовать финансовые гарантии от всех операторов, деятельность которых связана с образованием отходов горного производства.

Страны-члены вправе самостоятельно определять порядок установления финансовой гарантии, однако это должно быть сделано до начала всех производственных операций, связанных с образованием отходов и должно соответствовать следующим базовым требованиям:

- финансовые средства, составляющие финансовую гарантию должны покрывать все аспекты экологической ответственности оператора, которые он несет, получая разрешение от уполномоченного органа на работу, включая обязанность по рекультивации;

- финансовые средства должны быть доступны в любое время для проведения рекультивации нарушенных земель в соответствии с предусмотренным планом рекультивации.

Расчет размера финансовой гарантии должен проводиться на основе:

оценки вероятного экологического вреда, связанного с отходами горнодобывающей промышленности с учетом характеристик технологий, применяемых при обращении с отходами, категории образуемых отходов и вида будущего использования восстановленных земель;

- с учетом предположения, что независимые компетентные третьи лица проведут оценку работ и сами работы по рекультивации и восстановлению земель.

Величина финансовой гарантии периодически должна пересматриваться с учетом уже проведенных работ по рекультивации в соответствии с утвержденным планом работ по управлению отходами. После окончания работ по рекультивации, уполномоченный орган в письменной форме должен освободить оператора от обязанности финансовой гарантии, за исключением обязательств, сохраняющихся за ним после восстановления земель. Речь идет об обязанности оператора нести издержки, проводить мониторинг и минимизировать любое сохранившееся негативное воздействие на окружающую среду на стадии после рекультивации земель и закрытия предприятия в течении срока, устанавливаемого уполномоченными органами стран-членов ЕС, исходя их характеристик экологической опасности, сохраняющейся после проведения рекультивации земель.

Директива также предусматривает обязанность стран-членов в установлении штрафов за нарушение национального законодательства об экологической ответственности. Предусмотренные штрафы должны быть «эффективными, пропорциональными и сдерживающими». [19] В соответствии с Директивой «Об управлении отходами горнодобывающей промышленности», и в развитие Директивы «Об экологической ответственности», предусматривающей установление предельных значений негативного воздействия на окружающую среду на основе наилучших существующих технологий, был разработан отраслевой документ «О наилучших доступных технологиях в управлении отходами горнодобывающей промышленности».

Следующим документом, разработанным для того, чтобы обеспечить унифицированный подход всех стран-членов ЕС при разработке требований о финансовой гарантии, предусмотренных Директивой 2006/21/EC [108], было Решение Комиссии «О методических указаниях по установлению финансовой гарантии». Решение определяет самые базовые рекомендации относительно аспектов, которые необходимо учесть при определении размера гарантии, оставляя за странами значительную долю свободы в определении более конкретных методик.

Согласно Решению, государства-члены ЕС и компетентные органы должны осуществлять расчет финансовой гарантии, на основе:

- оценки возможного воздействия на окружающую среду и на здоровье человека горнодобывающих отходов;

- определения направления рекультивации земель и использования отходов;

- существующих экологических целей и экологических стандартов по загрязнению почв, водных ресурсов;

- требующихся технологических решений для обеспечения рекультивации, а также, при необходимости, восстановления биоразнообразия и последующего мониторинга;

- оценки времени, в течение которого возможно негативное воздействие отходов на окружающую среду и длительности работ по его минимизации;

- оценки затрат, необходимых для обеспечения должной рекультивации земель, с учетом последующего мониторинга восстановленных земель и возможной нейтрализации возникающего негативного воздействия на окружающую среду.

Таким образом, рекомендации носят общий характер, не содержат ни конкретных методик исчисления размера необходимых финансовых средств, ни конкретных факторов, на основе которых должны быть проведены расчеты. При этом отмечается, что оценка затрат должна производиться независимыми квалифицированными третьими лицами, а также должна учитывать вероятность незапланированного и преждевременного закрытия предприятия.

Рассмотрим реализацию требований ЕС в законодательстве стран-членов на примере Германии, а именно угледобывающего региона Свободная земля Саксония. Горнодобывающая промышленность не относится к числу ключевых отраслей германской экономики - ее доля в ВВП страны составляет всего 0,55% (на 2008-2009- гг.), однако она играет немаловажную роль в самообеспечении страны сырьем. Наибольшее значение имеет добыча угля, калийной и каменной солей, добывают также полиметаллические руды, нерудные и др. материалы.

Федеральное Горное законодательство в Германии состоит из Федерального Закона «О горнодобывающей промышленности» (Bundesberggesetz-BBergG) от 13.08. 1980г. и ряда постановлений по техническим и процедурным вопросам (Федеральное Генеральное Горное Постановление (Allgemeine Bundesbergverordnung-ABBergV) от 23.10.1995 г., Постановление «О здоровье и безопасном ведении горных работ» 1991 года, Постановление «Об оценке воздействия горных проектов на окружающую среду»1990 года).

Этот Закон и дополняющие его Положения создают единую институционально- правовую основу для разработки всех минеральных ресурсов и контролируется одним исполнительным органом - Горным ведомством (Oberbergamt), имеющимся в каждой из 16-ти земель Германии.

Закон «О горнодобывающей промышленности» содержит четкую и обширную систему экологических требований, а также требований к охране здоровья и безопасности.

Внедряются эти требования через систему директив (Richtlinie), устанавливаемых Горными ведомствами в каждой земле и целого спектра механизмов их соблюдения и мониторинга.

Горнодобывающее производство подлежит двухступенчатой процедуре согласования:

- предоставление лицензии на разведку или разработку, которая дает исключительное право на разведку или разработку минеральных ресурсов, указанных в лицензии;

- утверждение производственного плана для каждой конкретной операций, начиная с разведки и заканчивая рекультивацией земель используемых для добычи.

Горнодобывающие предприятия работают на базе производственных планов.

Это значит, что они могут строиться, эксплуатироваться и закрываться только на основании планов, которые ими же разрабатываются и заверяются Горным ведомством.

В производственном плане, горнодобывающая компания должна описать масштаб, техническое исполнение и продолжительность проекта. На основе этого описания, горное ведомство изучает проект на предмет его соответствия требованиям по безопасности производства, защиты земель, предотвращения общественных убытков и экологического вреда и других вопросов. Процесс рассмотрения заявки предприятия о разрешении на добычу представлен на схеме (Рисунок 1.9). В различных землях Германии процесс может несколько отличаться, однако общий смысл процедуры остается одинаковым.

Еще на этапе предоставления лицензии, законодательством предусмотрена процедура общественных консультаций. До принятия решения по заявлению о предоставлении лицензии на разведку или разработку, горное ведомство должно обратиться к зарегистрированным общественным организациям и главам территориальных единиц Германии. Те, в свою очередь, обязаны обеспечить возможность ознакомления с проектом широкий круг общественности.

Для того, чтобы гарантировать участие в согласовании проекта всех необходимых лиц и организаций, утверждение рамочного производственного плана проходит формальную процедуру утверждения в соответствии с законом Германии «Об административных процедурах». При этом воедино собираются необходимые разрешения различных ведомств без непосредственного участия заявителя (принцип одного окна). Эта процедура позволяет изучить необходимые аспекты всем заинтересованным сторонам (и общественности, и администрации) и гарантирует инвестору необходимую правовую безопасность.

В соответствии с законодательством Германии, планирование закрытия горных работ является неотъемлемой частью процедуры согласования проекта.

Производственные планы для сооружения и эксплуатации предприятия утверждаются Горным агентством лишь в том случае, если в них учитываются необходимые меры по рекультивации земельной поверхности в полном объеме.

Согласно горному законодательству, рекультивация считается завершенной, когда достаточно очевидна возможность нового способа использования затронутой производством территории, что подтверждается реальными фактами или административным решением, например, выдачей разрешения на строительство.

–  –  –

Рисунок 1.9 - Процедура согласования проекта горнодобывающей промышленности в Свободной Земле Саксония (Германия)* * Составлено автором по предоставленным материалам Главного горного агентства Саксонии (Германия) Sachsicshe Oberbergamt Другими словами, это означает, что территория, где проводятся горные работы, может выйти под действия ФЗ «О горнодобывающей промышленности» и из под контроля Горного ведомства, быть переведена в другую категорию и подчиниться общим требованиям законов о землепользовании (закону территориального планирования/ закону о лесном хозяйстве/ закону об общественных инфраструктурах/ закону о мелиорации/ и т.

д..), только после завершения рекультивации использованных земель и обеспечения безопасности окружающей среды и населения.

При этом, законы федерального уровня закрепляют необходимость финансовой гарантии для получения лицензии на добычу, а Земли формируют рекомендации по ее форме и подходам к расчетам суммы гарантии. Например, водной из земель Германии Саксонии действует- Merkblatt Sicherheitsleistungen (Инструкция по оценке финансового залога). Согласно инструкции, финансовой гарантией могут служить отчисления предприятий в баланс земель или частичные накопления (через запасы полезного ископаемого), а также страхование и предоставление банковской гарантии.

П.2 «На момент утверждения Merkblatt Sicherheitsleistungen производственного плана размер требуемой гарантии представляет собой прогноз, который должен исходить из максимального размера возможных расходов в случае возникновения необходимости для выполнения действий по возмещению ущерба населению, восстановлению земель, восстановлению экологического баланса.»

Решение о размере предоставляемой гарантии принимает Горное ведомство, а от предпринимателя требуется внести предложение. Для проектов, осуществляемых в течении определенных технологических этапов, возможно применение дифференциации финансовой гарантии на несколько частичных сумм.

«Ввиду того, что при взимании финансовых гарантий Горное ведомство принимает решение по собственному усмотрению, необходимо также учитывать экономические интересы предприятия. При этом необходимо учитывать, что предоставление гарантии в некоторых случаях может быть сопряжено для предпринимателя со значительными расходами».

Планирование рекультивации и расчет необходимых для этого расходов проходит еще до начала процесса согласования проекта.

Можно привести пример расчета включения в себестоимость сырья затрат на рекультивацию, на примере предприятия по добыче бурого угля в Лаузицком угольном бассейне.

Для расчета возьмем площадь поверхности отвода в 1кв.метр. Глубина залежей составляет 10 метров. При расчете массы залежей используется коэффициент плотности, равный единице. Таким образом, в исследуемом участке находится уголь общей массой 10 тонн. Средняя стоимость угля составляет 10 евро за 1 тонну, таким образом, общая стоимость угля на нашем участке - 100 евро. Принято считать, что издержки на рекультивацию 1 кв.м отвода составляют от 1,5 до 2,5 евро (в зависимости о того, для каких целей восстанавливается земля, например, для сельскохозяйственных - рекультивация дешевле, чем для лесозаготовки).

Таким образом, расходы на рекультивацию к тонне составляют 0,15-0,25 евро на 1 тонну угля. Если говорить о стоимостном выражении, то расходы на рекультивацию составляют 1,5-2,5% от стоимости угля[4]. (Рисунок 1.10) Германия является одной из наиболее экономически развитых стран Европы и мира, и ей удалось достичь значительных успехов в улучшении экологической ситуации в 1960-х годах. Но ее пример применения финансовой гарантии в единственном виде не может служить объективным доказательством эффективности механизма финансовых гарантий.

–  –  –

Рисунок 1.10 - Пример расчета отчислений в фонд и частичных накоплений на рекультивацию в Свободной Земле Саксония (Германия) Горнодобывающая промышленность не играет критической роли в экономике Германии и в целом Европы.

Поэтому для более объективной оценки данного инструмента, обратимся к опыту стран мира, где горнодобывающая промышленность играет большое значение (Таблица 1.9).

–  –  –

Одним из ключевых вопросов при формировании требований к инструменту финансовых гарантий является оценка ее размера, т.е. оценка будущей стоимости работ по рекультивации. На основе проведенного анализа, можем заключить, что унифицированного подхода к этому вопросу в мире нет.

В некоторых странах, сумма рассчитывается ответственным государственным органом на основе формальных требований при учете способа добычи, плана рекультивации и финансовой отчетности компаний за последние годы (Германия). В других случаях, сумма финансовой гарантии оценивается как определенный процент от всех капитальных затрат инвестиционного проекта (Мексика).

В большинстве стран, размер финансовой гарантии определяется на договорной основе между ответственным государственным органом и компанией при оценке технико-экономического обоснования проекта и оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). По итогам переговоров, утвержденная сумма может быть больше или меньше суммы, указанной в технико-экономическом обосновании.

1.3 Методы и инструменты государственного управления рекультивацией в России Как говорилось выше, все компоненты окружающей природной среды находятся во взаимозависимости, а значит, и природоохранная деятельность эффективна только при комплексном подходе. Непродуманное выполнение природоохранных мероприятий в отношении одного объекта природной среды может повлечь ухудшение состояния другого объекта.

Поэтому, осуществляя поиск решения проблемы обеспечения выполнения обязательств по рекультивации недропользователями, необходимо рассматривать систему управления природоохранной деятельностью в области недропользования в комплексе.

В результате анализа системы регулирования природоохранной деятельности, действующей на сегодняшний день в России, была составлена матрица, представленная в Приложении Д и содержащая описание всех инструментов природоохранной политики, применяемых для нейтрализации или минимизации основных отрицательных экологических экстерналий горнодобывающей промышленности.

В соответствии с используемой классификацией, они разделены на административно-надзорные и экономические. Далее выполнена дифференциация инструментов по их роли в защите определенного элемента окружающей природной среды.

Рассмотрим систему управления природоохранной деятельностью горнодобывающего предприятия в порядке, соответствующем наиболее крупным фазам жизненного цикла предприятия:

- предпроизводственной (стадия согласования проекта с уполномоченными органами и создание предприятия);

- фазой эксплуатации месторождения (включает полный срок службы предприятия);

- фазой угасания и закрытия предприятия (Рисунок 1.11).

–  –  –

Рисунок 1.11 - Меры по охране окружающей среды по крупнейшим этапам жизненного цикла горнодобывающего производства

1. Предпроизводственная (подготовительная) фаза.

Жизнь промышленного предприятия начинается с проекта, в котором отражены его кардинальные изменения реконструкция, техническое перевооружение и прочее. В ходе планирования хозяйственной деятельности, а именно на прединвестиционной фазе подготовки инвестиционного проекта, его инициатор, используя установленные государством процедуры и методику оценки воздействия на окружающую среду, оценку экологических рисков и связанных с ними дополнительных затрат и выгод, имеет возможность предусмотреть превентивные методы борьбы с загрязнением окружающей среды, что он отражает в проектной документации в соответствующем разделе и согласовывает с уполномоченными государственными органами [43].

Этапность проектирования предприятий, зданий и сооружений на территории Российской Федерации регламентирует постановление РФ от 16 февраля 2008 года № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» [76].

Статья 13 (пп. 6 п. 1) Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) устанавливает, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по рекультивации нарушенных земель [24].

Постановление Правительства РФ «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»

определяет перечень видов работ, связанных с нарушением поверхности почвы, и устанавливает, что работы по рекультивации земель должны проводиться на основании специально разработанного для этого проекта рекультивации земель, где определен порядок финансирования таких работ[72].

Приказами Минприроды России N 525 и Роскомзема N 67 от 22 декабря 1995 г. утверждены ‘Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы’ (далее - Основные положения) [80]. Согласно Основным положениям «рекультивация земель осуществляется для восстановления их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей». Также устанавливается определённая этапность проведения работ по рекультивации. Первый этап – это техническая рекультивация, а второй - биологическая.

К сожалению, система действующего экологического законодательства России включает нормативно-правовые акты, не согласованные с Основными положениями.

Рассмотрим процедуру согласования проекта по добыче полезных ископаемых в России, существующую на сегодняшний день. Схема представлена в Приложении Е.

На предпроизводственной фазе до начала строительства предприятия, компании-недропользователю необходимо получить лицензию на разработку полезных ископаемых. Лицензия является соглашением между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр, устанавливающим условия пользования, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. [23] В соответствии с действующим законодательством, рассмотрение заявок, проведение конкурсов и выдачу лицензий на пользование недрами осуществляет Федеральное агентство по недропользованию – Роснедра [74]. В Приложении Ж приведен алгоритм процедуры получения лицензии.

После определения победителя в соответствии с рассмотренной процедурой и уплатой стартового взноса [81], ответственным подразделением Роснедра выдается лицензия. При этом, в условиях лицензии фиксируется обязанность недропользователя в установленные сроки (как правило, в течение трех-пяти лет) подготовить технический проект в полном объеме, пройти необходимые экспертизы и выйти на предусмотренную проектом мощность). Также, в п.10 ст.12 ФЗ «О недрах» указано, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. На этом требования о рекультивации исчерпываются.

Далее, недропользователю потребуется договориться с собственником о возможности использования земельного участка, на котором находится месторождение, в соответствии с требованиями земельного законодательства. Как правило, с местной администрацией заключается договор аренды, после чего происходит оформление горноотводного акта, точно определяющего границы горного отвода и являющегося неотъемлемой частью лицензии [30].

В п. 2 ст. 46 Федерального закона «Об охране окружающей среды» закреплено требование о том, что при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов горнодобывающих производств, должны предусматриваться эффективные меры по рекультивации нарушенных и загрязненных земель.

Данные требования находят отражение и в положениях земельного законодательства. Так, согласно п. 4 ст. 88 ЗК РФ [25] организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, что важно, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель.

После получения лицензии, в соответствии с ее требованиями предприятие проходит несколько этапов разработки проектов и их согласования. Для согласования итогового технико-экономического обоснования проекта (ТЭО) Роснедра выдает предприятию техническое задание на оформление финальной проектной документации и прохождения государственной экспертизы (ГЭ) и при необходимости государственной экологической экспертизы (ГЭЭ).

В соответствии с п.11 ст.48.1 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) предметом обязательной государственной экспертизы на федеральном уровне являются объекты капитального строительства, относящиеся к опасным производственным объектам. К ним относятся объекты, на которых ведутся горные работы (за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ), работы по обогащению полезных ископаемых.

На сегодняшний день Государственную экспертизу проектной документации проводит Федеральное автономное учреждение орган исполнительной власти «Главное управление государственной экспертизы («Главгосэкспертиза»), подведомственное Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ.

«Главгосэкспертиза» определяет широту сведений, которые предприятия обязаны раскрыть в проектной документации [71]. На сегодняшний день, содержание проекта основывается либо на базе Постановления Правительства № 87[76] или Постановления Правительства №118 [75]. Единообразия в данном вопросе на сегодняшний день нет.

При получении положительного заключения государственной экспертизы процесс согласования окончен и Роснедра разрешает предприятию приступать к работе на месторождении.

Рассмотрев процедуру согласования проекта разработки месторождения, необходимо остановиться на спорных и противоречивых моментах в существующем земельном законодательстве и законодательстве о недрах относительно вопроса по рекультивации.

ФЗ «О недрах», устанавливает, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, предоставляются в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством.

Несмотря на данное требование, между законодательством о недрах и земельном законодательством, существуют значительные противоречия, касающиеся процедуры согласования проектов по разработке месторождений с уполномоченными природоохранными государственными органами.

Прежде всего, следует отметить, что ФЗ «О недрах» прямо не предусматривает обязанности недропользователя рекультивировать нарушенные земли. В ст. 22 ФЗ «О недрах» закреплена обязанность пользователя недр обеспечить приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, что фиксируется в лицензии, однако это требование отличается от требования о проведении рекультивации [35].

Ст. 12 Закона Российской Федерации «О недрах» содержит требование, согласно которому лицензионное соглашение устанавливает порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель недропользователем. Таким образом, при получении лицензии, данных проектов не требуется.

Также, исходя из смысла Постановления Правительства РФ №87, Раздел 7 проектной документации «Проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства», который должен включать в себя «текстовые и графические материалы, с перечнем необходимых мероприятий и способов ликвидации объектов капитального строительства, в т.ч. перечень мероприятий по рекультивации и благоустройству земельного участка».

разрабатывается при сносе объекта капитального строительства.

В соответствии со ст. 23.2 Закона Российской Федерации «О недрах»

разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами. Технические проекты не включают в себя проект по рекультивации.

Как видно анализа, законодательство о недрах не содержит прямых требований, обязывающих недропользователя разрабатывать проект рекультивации земель в тот же период, что и технический проект по разработке недр.

При этом, технический проект может предусматривать использование таких технологий проведения горных работ, которые в дальнейшем будут препятствовать проведению работ по рекультивации земель, что в действительности и происходит, [89], [35] Согласно законодательству о недрах, рабочий проект рекультивации земель должен разрабатываться после разработки месторождения полезных ископаемых, когда возникает необходимость ликвидации и консервации горных выработок.

Таким образом, процесс рекультивации становится отдельным процессом, не включенным в общую технологическую цепочку.

2.Фаза эксплуатации В течение производственной фазы, Росприроднадзором применяются экономические, а именно, фискальные инструменты в виде [103]:

- платы за предельно допустимые объемы выбросов (ПДВ) или временно согласованных объемов выбросов (ВСВ) для каждого источника загрязнения воздуха - на основе требований санитарных норм проектирования предприятий и установленных предельно допустимых концентраций (ПДК) в воздухе;

- платы за нормативно допустимые сбросы (НДС) вредных веществ в поверхностные воды - на основе методики расчета НДС, определения предельнодопустимых концентраций (ПДК) и ориентировочно безопасных уровней воздействия (ОБУВ) вредных веществ на водные объекты;

- платы за сверхнормативные выбросы (плата устанавливается в размере равном пятикратному значению базовой ставки), сбросы и размещение отходов производства;

- платы за пользование природными ресурсами (налог на добычу полезных ископаемых, водный налог и др.) За нарушения природоохранных требований применяется гражданская и административная ответственность. Рекультивация не относится к текущим природоохранным мероприятиям.

3.Фаза закрытия предприятия После того, как предприятие отработало месторождение, ему необходимо провести ликвидацию предприятия, результатом которой будет снятие опасного производственного объекта из реестра Ростехнадзора; привести участок в состояние, пригодное для использования, что отличается от требования о рекультивации, и в результате чего предприятие сдаст лицензию Роснедра, а также провести рекультивацию, согласно земельному законодательству, в результате чего будет закрыт договор аренды с собственником земельного участка (Приложение Е).

И на этом этапе в действующем законодательстве относительно контроля за рекультивацией содержится множество противоречий, не позволяющих однозначно определить ответственный орган и саму процедуру закрытия предприятия.

Положение о государственном земельном контроле возлагает на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии обязанность осуществлять контроль за соблюдением выполнения требований земельного законодательства о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (пп. «в» п. 3 Положения).

В свою очередь, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль за соблюдением выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые) (пп. «а» п. 4 Положения).

Механизм контроля в законодательстве регламентирован неясно: для организации приемки (передачи) рекультивированных земель, а также для рассмотрения других вопросов, связанных с восстановлением нарушенных земель, Приказом Минприроды рекомендуется создание решением органа местного самоуправления специальной Постоянной комиссии. При этом остается неясным кто становится ответственным за приемку и оценку качества проведенных восстановительных работ в случае, если в административной единице такой комиссии не создано, т.к. данное положение является только рекомендацией, а не требованием.

В результате проведенного анализа, можно сделать вывод, что в России на сегодняшний день отсутствует согласованный организационно-экономический механизм, позволяющий обеспечить своевременную рекультивацию, возврат земель в хозяйственный оборот при добыче твердых полезных ископаемых на основе лицензии.

В частности, на предпроизводственном этапе получения лицензии, описывая в проектной документации природоохранные мероприятия и технологии, которые планируется применять в течении производства, предприятия не обязаны предоставлять никаких финансовых или правовых гарантий о реальном проведении этих мероприятий.

Финансовая надежность компаний и способность как таковая проводить предусмотренные проектом мероприятия, проверяется достаточно формально на основе бухгалтерских документов, предоставленных в заявке [33].

Существующие меры ответственности не способны исполнять свои функции в силу их несоответствия реальной экономической обстановке.

Нормативное регулирование при формировании специального финансового фонда в настоящее время осуществляется только для нефтегазовых месторождений, разрабатываемых на основе соглашения о разделе продукции (СРП), и, в соответствии с Положением Правительства РФ №74 от 8.07.1999 г.

При реализации соглашения о разделе продукции инвестор создает по окончании срока действия соглашения ликвидационный фонд в виде внебюджетного фонда при Министерстве топлива и энергетики Российской Федерации с целью накопления финансовых средств, необходимых для осуществления работ по консервации и ликвидации всех видов скважин, по демонтажу оборудования и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, а также для рекультивации земельных участков, использованных при проведении работ по соглашению. Фонд создается по каждому соглашению о разделе продукции. Затраты рассчитываются на предполагаемую дату начала работ по ликвидации с учетом ожидаемой инфляции.

Отчисления осуществляются инвестором ежеквартально с даты начала промышленной добычи пропорционально объемам добытого минерального сырья. Право собственности на средства инвестора, направленные им в виде отчислений в ликвидационный фонд до их возмещения государством за счет компенсационной продукции, принадлежит инвестору. После возмещения инвестору за счет компенсационной продукции его затрат, связанных с уплатой отчислений инвестора в ликвидационный фонд переходит к государству.

В случае если работы по ликвидации осуществляет инвестор, средства соответствующей части ликвидационного фонда, предназначенные для финансирования указанных работ, включая накопленные проценты, передаются инвестору в соответствии с планом и сметой расходов на ликвидацию.

Количественно возмещаемые затраты определяются на основе удельных показателей капитальных и эксплуатационных затрат, принятых исходя из фактических данных по результатам разработки нефтяных месторождений в предполагаемом районе ведения работ, рекомендациям по учету удорожания в проектировании нефтедобычи.

На наш взгляд, подобный изложенному в Положении механизм формирования ликвидационного фонда должен быть принят и для месторождений твердых полезных ископаемых, разрабатываемых на основе лицензионного соглашения.

До недавнего времени аналогичное положение действительно существовало.

Недропользователь отчислял на ВМСБ 10% от стоимости реализованного сырья. Средства, внесенные компаниями в фонд ВМСБ распределялись следующим образом: 40% возвращались компаниям на финансирование геологоразведочных работ, 30% поступало в бюджеты субъектов РФ, 30% - в федеральную казну.

Средства ликвидационного фонда предприятий образовывались за счет 10% от суммы регулярных платежей за добычу полезных ископаемых и 10% от суммы отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Фонд являлся собственностью государства. С изменением механизма налогообложения разработчиков недр был также упразднен ликвидационный фонд.

Относительно формирования ликвидационных фондов для нефтяных месторождений существует достаточно много разработок, например, такими авторами, как Крайнова Э.А., Иванова В.А., Коробейников и др. [34], [28] однако относительно твердых полезных ископаемых объем существующих наработок незначителен.

На сегодняшний день существуют проекты отдельных нормативных документов для угледобывающей отрасли, например, Проект Постановления Правительства «Положение о создании угледобывающими предприятиями ликвидационных фондов для финансирования работ по ликвидации, консервации горных предприятий» [83], в соответствии с которым предлагается осуществлять ежеквартальные отчисления на счет кредитной организации от амортизации, выступающей в качестве единой базы исчисления, а сам размер фонда устанавливать одновременно с созданием проектов разработки месторождений.

В недавнем времени также предпринимались попытки создать концепцию закона о формировании ликвидационного фонда, однако, Проект федерального закона «Об обязанности недропользователей по созданию ликвидационных фондов» [84] вызвал критику со стороны промышленности, в первую очередь, относительно необоснованной методики отчислений, устанавливающей отчисления в размере не менее 1% от операционных расходов.

При этом, представители промышленности отмечают роль крупных горнодобывающих компаний в создании инфраструктуры в труднодоступных и удаленных местностях за счет собственных средств компаний, что ведет к существенному снижению показателей эффективности инвестиционных проектов и снижению конкурентоспособности отечественной продукции по отношению к продукции, производимой на зарубежных предприятиях, которые не несут подобных расходов.

Анализируя причины проблемы не проведения рекультивации земель компаниями-недропользователями, можно сделать вывод, что в России, как и в зарубежных странах, сочетание высоких издержек на конечных этапах отработки месторождений полезных ископаемых и вероятность наступления банкротства и неплатежеспособности предприятий, делают традиционные меры текущего экологического регулирования, результативные в других отраслях, неэффективными.

Основные причины невыполнения недропользователями своих обязательств по рекультивации в России разделены на институционально-правовые и финансово-экономические (Таблица 1.10). Для их нейтрализации и устранения необходимо создание эффективного механизма, обеспечивающего наличие источника финансирования предстоящих работ по ликвидации и рекультивации за счет недропользователей.

Однако, если необходимость решения этой проблемы на сегодняшний день признана и в политических, и в научных кругах [10] [39], то необходимость достижения соглашения относительно механизмов её решения между представителями бизнес-сообщества и государственными природоохранными органами остаётся.

О трудности его достижения свидетельствуют претензии, озвученные представителями государственных органов в адрес недропользователей в единственном их стремлении к получению сверхприбылей в ущерб природоохранным обязательствам и в противоположном мнении [93], недропользователей об их необоснованном налогообложении и дополнительных расходах, отсутствующих у зарубежных конкурентов. Эти мнения находят отражение в показателях деловой активности в горнодобывающем секторе, оцененных Росстатом в 2014 году [18] (Рисунок 1.12) Недостаточный спрос на внутреннем… Недостаточный спрос на внешнем рынке Конкурирующий импорт Высокий уровень налогообложения Изношенность и отсутствие оборудования Неопределённость экономической… Высокий процент коммерческого кредита Недостаток финансовых средств Недостаток квалифицированных кадров Рисунок 1.12 - Оценка факторов, ограничивающих рост производства в области добычи полезных ископаемых в % от числа опрошенных руководителей Таблица 1.10 - Причины невыполнения недропользователями существующих обязательств по рекультивации в России Институционально-правовые причины Финансово-экономические причины

–  –  –

Учитывая важную роль горнодобывающей промышленности для России, основной задачей государственного управления является формирование таких инструментов принуждения и стимулирования, которые будут обеспечивать экологически эффективное осуществление предприятиями необходимых природоохранных мер, в виде рекультивации, и при этом не будут ставить под угрозу экономическую эффективность горнодобывающих компаний и благоприятный инвестиционный климат страны, т.к. в существующих условиях, дополнительная финансовая нагрузка, может вызвать отказ предприятий от реализации ряда инвестиционных проектов, а значит и развития территорий и сокращения поступления налога на добычу полезных ископаемых в бюджет.

Таким образом, вопрос обеспечения обязательств по рекультивации остается открытым, а эффективный механизм финансового обеспечения работ по рекультивации остается не созданным.

1.4 Выводы по главе 1

1. При отсутствии эффективных природоохранных мер, горнодобывающая промышленность является одной из наиболее вредных для окружающей природной среды отраслью промышленности, при этом отрицательное воздействие оказывается практически на все элементы биосферы как во время эксплуатации месторождения, так и после закрытия разработки;

2. В России проблема недостаточных объёмов и темпов рекультивации земель остаётся актуальной экологической и экономической проблемой, выявлены основные экономические и институционально-правовые причины невыполнения недропользователями существующих обязательств по рекультивации в России;

3. Механизм финансовой гарантии проведения работ по рекультивации является признанными эффективным способом обеспечения проведения рекультивации за счет средств недропользователя в большинстве стран мира.

Существует тенденция его распространения по новым странам и ужесточения требований в странах, где оно уже давно применяется;

4. Унифицированных характеристик механизма финансовых гарантий не существует. Однако, можно выделить некоторые особенности, характерные для всех стран:

- в различных регионах наблюдаются значительные различия в степени «жёсткости» в применяемых инструментах финансовой гарантии по отношению к недропользователям, начиная от их полного отсутствия (Гана), до достаточно жестких требований (Япония);

- размер требуемой финансовой гарантии варьируется от 5%-10% от предполагаемых затрат до суммы, превышающей стоимость работ, оцененных предприятием, т.к. дополнительно учитывается возможность проведения работ третьими лицами;

- во многих случаях в процедуре освобождения компании от финансовых обязательств учитывается необходимость пост-рекультивационного мониторинга и ухода за восстановленной территорией;

- теоретически, механизм финансовых гарантий может быть применен для любой стадии горных работ, однако, во всех изученных случаях он применяется не для регулирования текущего производства, а для гарантии рекультивации и восстановления нарушенных земель после окончания работ;

- подходы к оценке затрат на проведение рекультивации различаются в зависимости от: цели для которой проводится оценка (соответствие требованиям законодательства, определение потенциальной ответственности недропользователя государством, соответствие биржевым требованиям); от организации эту оценку проводящую институтами, (финансовыми недропользователями, государственными органами;

5. Совершенствование организационно-экономического механизма управления рекультивацией должно быть связано с развитием децентрализованной составляющей, позволяющей учитывать специфику масштабов, геолого-экономических показателей, дополнительных социальных и инфраструктурных обязательств, и других характеристик конкретных проектов по разработке месторождений, что позволит более гибко согласовывать природоохранные и экономические интересы государства, общества и компанийнедропользователей.

ГЛАВА 2 ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ

ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЫПОЛНЕНИЯ РАБОТ ПО

РЕКУЛЬТИВАЦИИ

2.1 Концепция организационно-экономического механизма финансового обеспечения обязательств по восстановлению земель при открытых горных работах В настоящей работе осуществлена попытка формирования эффективного организационно-экономического механизма обеспечения работ по рекультивации земель и ликвидации предприятия, экономической составляющей которого будет специальный проектный фонд, формируемый за счет средств компаниинедропользователя.

Проектный фонд рекультивации (ПФР) – это финансовый резерв средств недропользователя, предназначенный для ликвидации проекта по конкретному месторождению и рекультивации нарушенных земель, сформированный до момента окончания отработки этого месторождения при учете его индивидуальных технико-экономических показателей. По определению «механизм» - это последовательность состояний, процессов, определяющих собой какое-либо действие, явление [52].

При дополнении понятия «механизма» характеристикой «экономический», мы подразумеваем, что последовательность процессов по формированию механизма финансового обеспечения обязательств по рекультивации соответствует требованию экономической целесообразности, что обеспечивается применением прикладного экономико-математического аппарата и инструментов финансового и инвестиционного анализа.

При этом, подчеркивая важность комплексного и системного подхода к решению проблемы рекультивации земель, как проблемы интегрирующей в себе экологические, экономические и институциональные аспекты, под организационно-экономическим механизмом обеспечения рекультивации земель в настоящей работе мы понимаем - систему инструментов экологической политики государства, организованную наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения совместных интересов государства и недропользователей в виде эффективной защиты окружающей среды после окончания отработки месторождения наиболее экономически выгодным для всех сторон способом.

Итак, организационно-экономический механизм обеспечения рекультивации состоит из различных инструментов, для эффективного соотношения которых необходимо решение ряда центральных задач, носящих организационно-правовой и экономический характер (Рисунок 2.1).

Сложный процесс выбора отдельных инструментов государственного управления недропользованием ещё более усложняет неоднозначная трактовка понимания их эффективности. Понятие эффективности (efficiency, effectiveness) вообще остается сложным междисциплинарным термином, в который вкладывается схожее, но не всегда одинаковое значение.

Согласно экономическому словарю, эффективность - это одна из возможных характеристик качества некоторой системы, в частности, экономической, а именно ее характеристика с точки зрения соотношения затрат и результатов функционирования системы. В зависимости от того, какие затраты и особенно какие результаты принимаются во внимание, можно говорить об экономической, социально-экономической, институциональной, социальной, экологической эффективности. Однако границы между этими понятиями расплывчаты и вокруг них ведутся активные дискуссии [40].

–  –  –

Рисунок 2.1- Задачи при формировании ПФР для месторождений твёрдых полезных ископаемых Зарубежные исследователи рассматривают вопросы эффективности инструментов государственного управления, учитывая более широкий спектр критериев, чем отечественные [110], [111].

Хотя для них экономическая рациональность имеет большое значение, немалое внимание уделяется вопросам политической реализуемости, социальной и культурной приемлемости, временному критерию достижения желаемой цели. В российских же исследованиях, в основном эффективность инструментов, управления рассматривается с позиций инвестиционного анализа [82], [21],[27] что, на наш взгляд, не всегда отражает всю сложность факторов, влияющих на принятие природоохранного решения.

Приведем критерии оценки инструментов государственного регулирования природоохранной деятельности, наиболее часто рассматриваемые авторами:

экологическая эффективность;

экономическая (стоимостная) эффективность;

динамическая эффективность (dynamic efficiency) или заложенность долговременных стимулов; [67] дополнительные критерии: социальная приемлемость и политическая реализуемость, гибкость.

Несмотря на то, что критерии экологической, статической и динамической экономической эффективности, несомненно, являются решающими критериями при оценке инструментов государственного управления, согласно последним исследованиям внимания заслуживают дополнительные аспекты:

[122] политическая реализуемость, институциональная готовность и социальная приемлемость вводимого инструмента на практике могут обернуться решающими факторами, влияющими на успешное достижение цели. Стоит отметить, что политическая реализуемость и приемлемость, несомненно, зависит не только от характеристик самого инструмента, но и от сложившейся политической обстановки развитости институциональной структуры, сложившихся управленческих традиций, групп политического влияния и т.д.

При рассмотрении процедуры ликвидации предприятия и рекультивации земель в виде инвестиционного процесса, в котором моменты инвестирования и их пользования существенно отдалены друг от друга во времени, а экономический эффект измеряется, в том числе и стоимостной оценкой предотвращённого экологического ущерба, оценка эффективности данного мероприятия может производиться по величине чистого дисконтированного дохода, равного величине годового дисконтированного предотвращенного ущерба за минусом суммарных дисконтированных затрат [82], [49]:

где ЧДД - чистый дисконтированный доход от проведения природоохранного мероприятия;

суммарный предотвращенный дисконтированный ущерб в результате снижения или прекращения воздействия объекта на окружающую среду, руб.;

суммарные дисконтированные затраты на проведение природоохранного мероприятия, руб.

Однако, достоверно оценить величину предотвращенного ущерба достаточно затруднительно в силу необходимости проведения дополнительно специальных экологических исследований. Таким образом, в рамках данной работы, стоимостная оценка экологических последствий от нерекультивированных земель как задача не ставилась.

При этом, оценка данных мероприятий с точки зрения инвестиционного анализа не всегда справедлива. А именно, она справедлива только тогда, когда земли горного отвода находятся в собственности у недропользователя. При этом, большинство земель на которых разрабатываются месторождения полезных ископаемых, находятся у недропользователей на правах аренды, а рекультивация необходима недропользователю только как необходимое условие лицензионного договора. Поэтому ее финансирование не может рассматриваться как инвестиционный процесс на основе оценки затраты-выгоды.

В соответствии с этим, решение вопроса эффективности организационноэкономического механизма обеспечения ликвидации выработанного месторождения и рекультивации нарушенных земель требует иного подхода.

В настоящем исследовании под эффективными инструментами финансового обеспечения проведения рекультивации мы понимаем инструменты, которые обеспечивают эффективную защиту окружающей среды при эффективности затрат. Под концепцией эффективной защиты мы подразумеваем реалистичные оценки рисков возникновения экологических проблем и невыполнения рекультивации с учетом индивидуальных характеристик месторождения, системы экологического менеджмента компании, ее финансовой устойчивости, характеристик ее экологической деятельности на предыдущих проектах и этапах и т.д.

В данном контексте мы сознательно используем формулировку «эффективная защита», а не «максимальная защита». Обеспечение максимальной, идеальной защиты может потребовать неограниченных затрат со стороны компании. А изъятие чрезмерно большой величины средств для обеспечения гарантии финансирования работ по рекультивации, означает потерю возможностей для использования этих средств для экономического развития.

Учитывая, что система, регулирующая проблему рекультивации в России, уже содержит правовую основу для формирования проектного фонда, в виде обязательства предприятий проводить работы по рекультивации за счет собственных средств, в качестве первого шага к улучшению экологической ситуации, мы предлагаем введение такого механизма финансового обеспечения, который максимально «вписывается» в существующую систему инструментов управления рекультивацией и существующую систему органов исполнительной власти. В этом случае, административные издержки на нововведения будут сведены к минимуму, а последствия риска недостаточной эффективности механизма в силу меняющихся внешних условий менее значительны.

Учет индивидуальных характеристик месторождений и проектов по разработке недр также необходим для максимально точного планирования величины затрат на рекультивацию и ликвидацию, а, следовательно, и размеров отчислений для создания проектного фонда, что обеспечит отсутствие неоправданных расходов компании и изъятия лишних средств из оборота.

Учитывая специфику горнодобывающего сектора в России, как важного источника поступлений в бюджет, удаленности месторождений, роли инвестиций горнодобывающих компаний в развитие удаленных территорий и отсутствия развитой системы улучшений инвестиционного климата по отношению к горнодобывающему сектору, представляется нерациональным сознательно завышать величину финансового залога для достижения экологических целей.

Представляется, что в соответствии с требованием экономической целесообразности поиск решений по аспектам формирования фонда необходимо вести на основе следующих базовых принципов:

- включения предлагаемого механизма в существующую административноправовую систему управления недропользованием;

- максимального учета индивидуальных технико-экономических показателей проектов, складывающихся из двух основных аспектов:

- определение величины проектного фонда рекультивации на конкретном месторождении;

- определение нормативов регулярных отчислений в проектный фонд конкретного месторождения

2.2 Совершенствование государственного регулирования децентрализованного восстановления земель при открытых горных работах Известно, что издержки производства и себестоимость добычи одного и того же полезного ископаемого как подземным способом (в шахтах), так и открытым способом (в карьерах), существенно различаются. В карьерах диапазон колебаний достигает десятикратной величины. Одной из причин дифференциации техникоэкономических показателей работы предприятий являются различия в горногеологических условиях его эксплуатации. Величина запасов полезного ископаемого, его качество, глубина залегания, мощность пластов или залежей и другие геологические и эксплуатационные условия месторождений оказывают существенное влияние на эффективность работы конкретного горнодобывающего производства.

Как было отмечено в главе 1, также и оценки затрат на проведение рекультивации месторождений весьма разнообразны в зависимости от:

- категории нарушенных земель;

- цели для которой проводится оценка;

- организации, проводящую оценку;

рекультивации земель (сельскохозяйственное, лесное,

-направления водохозяйственное);

- горно-геологических и прочих условий и пр.

При этом, если оценку необходимых затрат проводит уполномоченный государственный орган, то цены на проведение работ по рекультивации часто завышены.

Поэтому, мы полагаем, что для формирования эффективного механизма финансового обеспечения рекультивации в России величину финансового обеспечения необходимо определять на основе оценки стоимости работ по ликвидации предприятия и рекультивации земель, произведенной недропользователем самостоятельно или при помощи привлечённых организаций, основываясь на базовых методических требованиях государства о составе этих работ на этапе получения лицензии.

Также, возникает вопрос о включении данной процедуры в существующий процесс согласования проектной документации.

Постановлением «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию [76] (далее - Положение) установлено, что Раздел 7 «Проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства», должен включать в себя текстовые и графические материалы, с перечнем необходимых мероприятий и способов ликвидации объектов капитального строительства, в т.ч. перечень мероприятий по рекультивации и благоустройству земельного участка. Соответствующий раздел в действующей редакции Положения разрабатывается только при необходимости сноса (демонтажа) объекта или части объекта капитального строительства.

Мы предлагаем рассмотреть необходимость обязательной разработки данного раздела для проектной документации, связанной с освоением участков недр и включением в него дополнительного подраздела «Смета на работы по сносу или демонтажу объектов капитального строительства» путем внесения изменений в существующее Положение «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» [76].

Таким образом, при принятии соответствующих поправок, государство, в лице федерального органа исполнительной власти, (в настоящий момент Главгосэкспертизы), будет проверять, согласовывать и утверждать индивидуальный и точный размер финансовых средств, необходимых для проведения в будущем ликвидационных работ на конкретном участке недр для конкретного недропользователя и конкретного инвестиционного проекта.

На схеме в Приложении И приведен предлагаемый алгоритм согласования сметы расходов на проведение работ по ликвидации объекта капитального строительства (в нашем случае, включая и рекультивацию земель).

При этом, целесообразно закрепить в ст. 22 Закона Российской Федерации «О недрах» обязанность компании-недропользователя проводить работы по рекультивации земель. Следует указать в ст. 11 Закона Российской Федерации «О недрах», что предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации, после утверждения технического проекта и проекта рекультивации земель.

В п. 10 ч. 1 ст. 12 Закона Российской Федерации «О недрах» следует предусмотреть, что лицензионное соглашение должно содержать условия и сроки проведения рекультивации земель проектом рекультивации земель.

Данные предложения не потребуют значительного увеличения административных издержек, за счёт того, что они опираются на уже существующие институты и процессы управления, а также за счёт возложения обязанности подготовки исходных материалов на недропользователя, а сумма предполагаемых сборов будет соразмерной и пропорциональной для каждого индивидуального инвестиционного проекта, предусматривающего различные проектные решения по освоению участков недр. Кроме того, при обоснованном порядке планомерного отчисления, установленных и утвержденных в проектах освоения месторождений денежных средств, это не окажет существенной нагрузки на ведение предпринимательской деятельности и не приведет к ухудшению инвестиционного климата в Российской Федерации.

Непосредственно порядок ведения самих работ по ликвидации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, с учетом обеспечения промышленной безопасности, охраны недр и окружающей среды, уже установлен действующей Инструкцией о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, утвержденной Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 02.06.1999 № 33 и, на наш взгляд, в корректировке не нуждается.

В качестве основы для определения величины средств финансовой гарантии предлагается принимать сметную стоимость работ по ликвидации объектов капитального строительства (включая работы по рекультивации земель), определенную расчетами недропользователя по видам и объемам работ. Однако, данные требования требуют уточнения и разъяснения.

Как мы выяснили в предыдущей главе, на сегодняшний день мероприятия по ликвидации объектов капитального строительства и рекультивация земель (в особенности ее биологический этап) рассматриваются как два разных технологических процесса. Поэтому, для определения базовых требований государства, относительно всех необходимых мероприятий для ликвидации и рекультивации и оценки необходимых на их проведение затрат, необходимо обращаться к целому ряду нормативно-правовых документов различных ведомств. Общего документа, содержащего требования о комплексе мероприятий и оценке затрат не существует.

Основные из применяемых на сегодняшний день документов для составления проекта ликвидации и рекультивации:

- Инструкция о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, РД 07-291-99;

- Руководство по составлению проекта рекультивации земель, занимаемых во временное пользование для строительства автомобильных дорог и дорожных сооружений. Утверждено Минавтодором РСФСР от 05.06.84

- Эталон проекта ликвидации шахты (разреза). Утвержден приказом Минэнерго РФ от 01.11.2001 № 308.

- Инструкция о порядке утверждения мер охраны зданий, сооружений и природных объектов от вредного влияния горных разработок, РД 07-113-96, с изменением РДИ 07-471(113)-02 На основе анализа данных нормативно-правовых актов, можно сделать вывод, что затраты, входящие в смету должны включать:

(2) где затраты на информационное обеспечение работ;

затраты на технические работы по ликвидации горных выработок;

затраты на работы по рекультивации нарушенных земель;

социальные затраты;

дополнительный доход от реализации оборудования и прочие Раздел Затраты на информационное и административное обеспечение работ, должен включать затраты на:

(

- информационное обеспечение мероприятий, необходимых для проведения рекультивационных работ: сбор, систематизацию и анализ исходных данных, служащих основанием для разработки инвестиционного проекта рекультивационных работ (бизнес-планов), выполнения технико-экономических расчетов и обоснований (определяется расчетами на основе актуального сборника базовых цен на проектные работы с применением индексов изменения стоимости);

- сбор за проведение государственной экспертизы рабочего варианта проекта ликвидации и рекультивации (определяется по действующим нормативам);

- затраты на проведение проектной организацией авторского надзора за осуществлением проектных решений по ликвидации и рекультивации в течение всего периода выполнения работ (определяются расчетом). Среди российских методических и нормативных рекомендаций и инструкций по расчёту данного показателя на настоящий момент нет, однако согласно методическим рекомендациям по калькуляции затрат на рекультивацию Канады и Австралии, данная величина составляет около 5% от стоимости проекта рекультивации [118], [121],[112].

В раздел «затраты на технические работы по ликвидации горных выработок»

,в соответствии с «Инструкцией о порядке ведения работ по ликвидации и ( консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, РД 07-291-99» следует включать сметные расчеты в зависимости от технических решений (или на основе данных объектов-аналогов) для проведения работ по:

обеспечению устойчивости горных выработок или их искусственному обрушению в целях предотвращения образования провалов и недопустимых деформаций земной поверхности;

сохранности месторождения, горных выработок и буровых скважин на весь период консервации;

предотвращению загрязнения недр и водных объектов;

предотвращению проникновения вредных газов в поверхностные сооружения и атмосферу;

ликвидации провалов, трещин, ограждению опасных участков;

предотвращению затопления, заболачивания земной поверхности, нарушения гидрогеологического режима подземных вод;

предотвращению попадания в горные выработки, провалы людей и животных;

предотвращению повреждений зданий, сооружений, подземных и надземных коммуникаций, расположенных в зоне вредного влияния ликвидированного и законсервированного объекта;

сохранности геодезической и маркшейдерской опорной сети;

ликвидации имеющихся очагов подземных пожаров;

предотвращению активизации опасных геомеханических процессов (оползней, обвалов и др.);

обеспечению безопасности работ при ликвидации или консервации объекта.

В разделе «Затраты на работы по рекультивации» должны отражаться расходы на проведение работ последовательно в два этапа: технический и биологический в соответствии с «Руководством по составлению проекта рекультивации земель, занимаемых во временное пользование для строительства автомобильных дорог и дорожных сооружений. Утверждено Минавтодором РСФСР от 05.06.84».

Технический этап предусматривает планировку, формирование откосов, снятие и нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для дальнейшего использования рекультивированных земель по целевому назначению или для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв (биологический этап).

Биологический этап включает комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы. Биологическая рекультивация является завершающим этапом восстановления нарушенных земель. Цель биологической рекультивации - восстановление плодородия рекультивируемых земель Выбор направлений рекультивации определяется в соответствии с требованиями ГОСТ 17.5.1.02-85 «Охрана природы. Земли. Классификация нарушенных земель для рекультивации».

В раздел «Социальные затраты» (, в соответствии с требованиями Всемирного банка должны входить затраты, связанные с социальной защитой работников, высвобождаемых в связи с ликвидации предприятия и членов их семей. Компенсационные выплаты в соответствии с Трудовым кодексом РФ включают в себя выплату выходных пособий в размере среднего месячного заработка, а также выплаты после увольнения.

Раздел «Дополнительный доход от реализации оборудования».

Ликвидация предприятия имеет как затратную часть, направленную на обеспечение мер по промышленной, экологической безопасности и социальную защищенность трудящихся предприятия, так и доходную часть, которая складывается из реализации зданий и сооружений оборудования и металлолома.

В этих условиях, при ликвидации горнодобывающего предприятия как хозяйственного объекта, выгода акционеров предприятия складывается из выручки от продажи всех ненужных активов - отраслевого, электросилового и транспортного оборудования, оборудования и конструкций в виде лома, продажи зданий и сооружений или передачи их в собственность соответствующих муниципальных образований, за минусом затрат на мероприятия по обеспечению промышленной, экологической и социальной безопасности района расположения предприятия - затрат на рекультивацию горных выработок, карьеров, отвалов, затрат на демонтаж оборудования и металлоконструкций, на разборку зданий и сооружений, а также выплаты выходных пособий и компенсаций персоналу. Как правило, имущество реализуется по рыночной стоимости, сложившейся в регионе на момент реализации.

Для систематизации данных о затратах нами составлена ориентировочная форма таблицы для расчёта величины проектного фонда. Она представлена в Приложении К.

Отметим, что отличительной особенностью месторождений твердых полезных ископаемых является большая вероятность неточности оценок. При разработке проектов, оценке запасов и рентабельности их добычи существует большая вероятность отличия запланированных от фактических условий (Рисунок 2.2). Все это усугубляется экономическими и финансовыми рисками.

–  –  –

Рисунок 2.2 – Фактические и запланированные затраты по капитальным вложениям на золоторудных месторождениях в 2001-2010гг.

[65] Составление проекта рекультивации и сметы необходимых затрат для ликвидации и рекультивации месторождений твердых полезных ископаемых сложный процесс, состоящий из большого количества элементов, находящихся в тесном взаимодействии и зависящих от индивидуальных технико-экономических характеристик месторождений и технических решений компании. Качество оценки объективно зависит как от компетенции специалистов-сметчиков, так и от недостаточно определенных технических, управленческих и экономических условий, т.к. планирование ведется, как правило, на период от 10 лет. Кроме того, при составлении проекта ликвидации и рекультивации вполне понятно желание недропользователя понизить величину предполагаемых затрат и желание государственных органов их повысить, чтобы обезопасить себя от возможной нехватки средств.

Тем не менее, по нашему убеждению, процедура согласования между недропользователем и государством величины проектного фонда должна быть основана на принципе максимального соблюдения интересов обеих сторон эффективной защиты окружающей природной среды и минимизации затрат и носить как можно более объективный характер.

В условиях необходимости принятия решения о размере проектного фонда при объективных экономических, технологических, экологических и других рисках, для понимания качества оценки и точности прогноза затрат, представленного недропользователем, целесообразно использовать методы математической статистики, а именно, вероятностно-статистический метод расчета доверительной вероятности достижения заданной суммы на основе экспертных оценок прогнозов, в соответствии с разработанным алгоритмом, представленном на рисунке 2.3 [100].

Вероятность – это числовая характеристика степени возможности появления какого-либо определенного события в тех или иных определенных условиях, выражается в долях единицы или процентах. Доверительный интервал – это интервал, вычисленный по выборочным данным, который с заданной вероятностью (доверительной) накрывает неизвестное истинное значение оцениваемого параметра распределения. Согласно ГОСТу 20522-96 [44] доверительная вероятность - вероятность того, что доверительный интервал накроет неизвестное истинное значение параметра, оцениваемого по выборочным данным. Формализация оценки позволяет уменьшить элемент субъективности, делая те или иные выводы или принимая решения. Однако какую доверительную вероятность (P) следует признать достаточной, а какую нет - на этот вопрос дать ответ крайне сложно. Как отмечается в публикациях, посвящённых применению методов математической статистики для прикладных задач в производственных областях, выбор доверительной вероятности целиком ложится на исследователя, применительно к каждому конкретному случаю [9] и может зависеть от договорённости заинтересованных сторон, [37] от той цели, которая ставится [7] и от степени ответственности выводов [87]. Как правило, выбор максимальных значений доверительной вероятности, равных 0, 95 и даже 0, 90, вполне достаточен для практических целей.

По данным практики решения экономических задач, использующих экспертные оценки, при Р 0,35 опасность недостаточности средств для финансирования рекультивации настолько велика, что необходимо повторное планирование ресурсов, на основе которых формировалась оцениваемая величина проектного фонда и вероятно принятие решения об увеличении суммы финансирования предстоящих работ. При Р 0,95 вероятность достаточности оцененных средств велика и сумма может быть утверждена. При 0,65 Р 0,95 вероятность уже близка к удовлетворительной, однако недостаточно велика.

Однако, помня о роли отдельных проектов по разработке недр и их дополнительных капитальных вложений на развитие инфраструктуры в регионах, чрезмерное увеличение проектного фонда без достаточных оснований, может повлечь отказ от реализации проекта.

Поэтому, в случае, когда вероятность верности оценки величины проектного фонда хотя и недостаточна, но все же близка к удовлетворительной, решение об увеличении проектного фонда следует принимать на основании финансово экономических показателей конкретного проекта при анализе дополнительных индивидуальных факторов, а именно: общественной (социально-экономической) эффективности проекта; коммерческой эффективности; бюджетной эффективности проекта; региональной эффективности проекта и оценки прошлой деятельности предприятия по рекультивации по закрытым проектам, а также степени публичности компании.

Данные оценки могут базироваться на методических рекомендациях по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденных Министерством финансов [45], в которых, среди прочих, рассматриваются и критерии бюджетной и социально-экономической эффективности.

Со временем, уполномоченному государственному органу, им может стать Росприроднадзор или Роснедра, целесообразно создать специальный реестр, содержащий сведения о деятельности недропользователей по рекультивации земель на закрываемых проектах. Сведения, содержащиеся в реестре и свидетельствующие об удовлетворительном и неудовлетворительном завершении проекта по рекультивации недропользователем, впоследствии должны будут учитываться при принятии решения об утверждении величины проектного фонда для следующего проекта.

Для применения оценок экспертов, мы предлагаем создание в рамках Главгосэкспертизы специальной экспертной комиссии состоящей из представителей независимых проектных организаций, специализирующихся на рекультивации; а также представителей заинтересованных государственных органов и общественности (Росприроднадзор, Ростехнадзор, местная администрация и проч.).

Как верно отмечает Петруня Ю.Е., применение экспертных методов оценки при принятии управленческих решений обусловлено рядом характерных факторов, с которыми мы сталкиваемся и при оценке достоверности величины проектного фонда: невозможностью количественного измерения некоторых показателей, сложности изучаемых явлений, отсутствием необходимых объемов достоверной информации, субъективностью исследуемых характеристик.

Эвристические методы, к которым относятся метод экспертных оценок, распространены в практике разработки прогнозов рыночной конъюнктуры, динамики ряда факторов, поскольку выбор взглядов экспертов позволяет получить необходимую информацию по конкретному процессу или явлению, получить соответствующие прогнозные оценки [69].

Проблема подбора экспертов была и остается одной из наиболее сложных в теории и практике экспертных исследований [77]. В целях настоящего исследования, касательно вопроса количественного и качественного состава экспертной группы мы придерживаемся существующих нормативных рекомендаций, регламентирующих работу Главгосэкспертизы.

Согласно Постановлению Правительства «О порядке организации и проведения государственной экспертизы» [73] государственными экспертами могут быть «лица, аттестованные в порядке, установленном Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, в качестве государственных экспертов». При проведении государственной экспертизы государственный эксперт независим и обязан руководствоваться только требованиями законодательства Российской Федерации.

Квалификационные требования к государственным экспертам включают:

а) требования к профессиональному образованию;

б) требования к опыту работы в соответствующей сфере деятельности;

в) требования к знанию законодательства Российской Федерации в области градостроительства, технического регулирования, обеспечения безопасности объектов капитального строительства в части, касающейся проектирования, выполнения инженерных изысканий в целях проектирования, строительства и эксплуатации этих объектов. Проверка квалификации претендента на получение статуса государственного эксперта может проходить в форме устного экзамена, тестирования или собеседования.

Состав экспертной комиссии (руководитель, ответственный секретарь и эксперты) утверждается приказом того органа, который образовал экспертную комиссию. Состав экспертов может быть при необходимости изменен в процессе проведения экспертизы как путем включения, так и путем исключения из него экспертов [32].

Для обеспечения гласности, учёта общественного мнения и общественного контроля и за принятием решений о величине проектного фонда рекультивации, по аналогии с порядком проведения государственной экологической экспертизы, мы полагаем целесообразным помимо членов экспертной комиссии включать в состав присутствующих на заседаниях:

– наблюдателей, делегированных для участия в заседаниях экспертных комиссий, органами местного самоуправления;

– представителей общественных объединений;

– заказчика (его представителя) — в целях разъяснения проектных решений (технологических, технических, организационных и т.п.);

– заказчика, разработчика материалов, представителей администрации, территориального органа, общественности — при обсуждении проекта заключения экспертной комиссии.

Заседания экспертной комиссии могут проходить как по месту расположения экспертного подразделения, так и при необходимости с выездом членов экспертной комиссии на место намечаемой хозяйственной деятельности для получения дополнительной информации.

Существуют различные подходы к выбору количества экспертов в составе рабочей группы:

1) количество экспертов согласно Марголину Е. должно быть не меньше числа факторов или вариантов, которые подлежат ранжированию; [42]

2) количество экспертов согласно принципу Гештальта должно быть в пределах 10 человек. Чрезмерное количество экспертов создаёт сложности при согласовании их оценок и даёт большую вероятность грубых выбросов при принадлежности экспертов к различным научным школам или практическим направлениям деятельности, кроме того, возникают определенные сложности организации экспертного опроса;

3) на основании результатов практической деятельности, Зерный Ю.В.

рекомендует включать в работу экспертов в количестве не менее 7 и не более 20 человек [26], Жуков Б.М. - в количестве не менее 10 и не более 30, поскольку слишком малое их число приводит к недостоверности групповой оценки, а слишком большое – к сложности организации экспертного опроса[22], в работе Постникова В.М. доказывается, что наиболее приемлемое количество экспертов в составе группы находится в пределах 11 – 21 человека, при этом отмечается, что поскольку выбор количества экспертов зависит от уровня важности принимаемого решения, то когда требуется получить более достоверные результаты работы экспертной группы или, наоборот, эти требования несколько снижены, соответственно количество экспертов в составе рабочей группы может быть как больше 21 человека, так и меньше 11.[77] При проведении государственной экологической экспертизы рекомендуемое число членов экспертной комиссии должно быть нечетным и составлять не менее 3-х человек [32]. Критерии по количеству привлекаемых экспертов для проведения государственной экологической экспертизы:

– более 11 человек - сложные объекты;

– от 3 до 11 человек - объекты средней сложности;

– 3 человека - простые объекты государственной экологической экспертизы.

В соответствии с письмом Главного управления государственной вневедомственной экспертизы при Госстрое России, при оценке затрат на проведение государственной экспертизы к учёту рекомендуется принимать количество экспертов в размере не менее 10 человек [70].

Таким образом, однозначного ответа на вопрос об оптимальном количестве экспертов ни в теоретических исследованиях, ни в методических рекомендациях нет, т.к. количество экспертов определяется в зависимости от сложности и характера рассматриваемых проблем. Количество привлекаемых экспертов может варьироваться в зависимости от сложности оцениваемого проекта, но, как правило, находится в рамках от 3-х до 30-ти человек.

1. Оценка величины проектного фонда недропользователем, предоставление материалов в государственную экспертизу

–  –  –

Рисунок 2.3 - Алгоритм государственной экспертизы предлагаемой недропользователем величины проектного фонда (разработано автором)

2.3 Определение величины и сроков отчислений в проектный фонд Говоря о принципах формирования фонда, в первую очередь встает вопрос о владельце средств фонда и способе его накопления.

Существуют два основных подхода: первый – фонд образуется на уровне компании-недропользователя и она является его самостоятельным распорядителем, во втором случае компания-недропользователь осуществляет отчисления в целевой государственный, например, экологический фонд, из которого эти средства распределяются на работы по рекультивации земель на различные месторождения в соответствии с усмотрением государственного органа.

У каждого из двух вариантов есть свои достоинства и недостатки. Отчисления, производимые компанией-недропользователем в государственный внебюджетный фонд в соответствии с требованием законодательства, лишает компанию необходимости затрачивать дополнительные административные и интеллектуальные ресурсы на управление временно свободными средствами фонда. Однако, нет гарантии, что при наступлении необходимости использования этих средств по назначению на конкретном месторождении, средства будут доступны и использованы своевременно.

Кроме того, создание экологического государственного фонда потребует увеличения административных издержек для управления им, а также разработку целого ряда нормативных актов, регламентирующих процесс управления фондом.

В данном же исследовании делается попытка предложения механизма, в максимальной степени опирающегося на действующее законодательство и существующую систему органов государственной власти. Кроме того, осознаваемая компанией-недропользователем самостоятельная ответственность за проведение работ по рекультивации и за полученный в итоге результат, как было сказано, положительно сказывается на выбор технологий добычи и текущих природоохранных мероприятий. В силу сказанного, более предпочтительным вариантом мы считаем самостоятельное управление фондом компаниейнедропользователем в рамках нормативных требований, установленных государством.

Следуя принципу соответствия существующему законодательству, при поиске источника образования проектного фонда, в первую очередь мы останавливаемся на себестоимости. [31], [68] В соответствии со ст. 254 Налогового Кодекса РФ [51] расходы на рекультивацию земель приравниваются к материальным расходам.

Однако, при несовпадении времени образования и использования средств фонда, а также длительности процесса его накопления, основным негативным моментом для недропользователя является изъятие крупных сумм из оборота. Для смягчения этого негативного фактора следует предусмотреть дополнительный источник накопления фонда - внереализационный доход. В таком случае себестоимость не будет оставаться единственным источником финансирования расходов на рекультивацию.

В связи с этим, в качестве способа аккумулирования средств в работе выбрано накопление средств на банковском целевом депозите, т.к. данная форма вложений является минимально рисковой: затраты по управлению фондом у недропользователя не возникают; существует возможность частичного снятия и пополнения средств по текущему вкладу; а главное - получение дополнительного дохода в виде капитализации процентов.

Кроме того, такая форма аккумулирования средств уже отражалась в ряде научных работ и проектах нормативно-правовых актов что [28] [83], подтверждает ее целесообразность.

Конечно, при развитии института обеспечения обязательств по рекультивации с течением времени, законодательство может предусматривать другие, более «активные» формы обеспечения как альтернативу фонду: страхование, банковские гарантии, управление ценными бумагами. По опыту развитых стран, известно, что работа в области совершенствования данных форм ведется постоянно. Однако помня, что немаловажную роль для эффективности инструментов экологической политики является развитость институциональной среды, мы считаем, что поиск оптимальных форм финансового обеспечения обязательств должен идти поступательно, постепенно корректироваться и совершенствоваться по цепочке «предварительная оценка эффективности мониторинг - оценка фактической эффективности - внесение корректировок предварительная оценка эффективности...».

При выборе формы накопления как банковского депозита и появления возможности получения дополнительной внереализационной прибыли, встает вопрос о налогообложении данных доходов.

Согласно п.6 ст. 250 НК РФ [51] доход в виде процентов, полученных по договорам банковского вклада или других финансовых вложений является внереализационным доходом предприятия и подлежит включению в состав доходов, подлежащих включению в налогооблагаемую базу.

Однако, мы полагаем, что доход по депозиту не следует облагать налогом на прибыль. Во-первых, создание проектного фонда - это требование государства;

во-вторых, расходование средств будет проходить исключительно в интересах государства, и не рассматриваются как инвестиционные вложения недропользователя, т.к. земля горного отвода, как правило, находится у недропользователя в долгосрочной аренде, а не в собственности, и в конечном итоге будет возвращена государству.

В связи с этим, предлагается применение косвенного метода государственного стимулирования улучшения экологических показателей горнодобывающих компаний. Недропользователям, демонстрирующим ответственное экологическое поведение или финансовую надёжность в соответствии с двумя группами критериев, приведённых ниже, следует дать возможность предоставления льгот по уплате налога на прибыль с дохода, полученного по договору банковского вклада.

Освобождение от налогового бремени следует применять только к установленному периоду в будущем. После окончания установленного периода, для продления действия налоговых вычетов недропользователь должен будет вновь продемонстрировать соответствие своей работы установленным критериям, иначе величина отчислений будет возвращена к размеру, без учёта налогового вычета.

Могут применяться два различных типа критериев для принятия решения о назначении налоговой льготы. Решение о выборе группы критериев должно зависеть от показателей конкретного проекта, а именно, какие критерии представляются более значимыми в конкретной ситуации. Решение о предоставлении налогового вычета может приниматься в отношении конкретного проекта разработки недр и только относительно соответствующего проектного фонда.

1. Финансовые показатели Налоговый вычет может быть предоставлен при условии, если недропользователь предоставляет документацию, прошедшую аудит независимой и сертифицированной аудиторской компании и демонстрирующую финансовую стабильность компании, а также содержащую информацию о применяемых мерах по обеспечению финансирования работ по рекультивации.

Документация должна удостоверять:

- способность недропользвателя финансово обеспечивать свои обязательства;

- учёт затрат на мероприятия по рекультивации в соответствии с планом работ, утверждённым проектной документацией в бюджете за рассматриваемый период.

2. Экологические показатели Налоговый вычет может быть предоставлен при условии, если недропользователь предъявит доказательства об осуществлении природоохранных мер в прошедшем периоде, выходящие за рамки обязательных мероприятий, предусмотренных проектом и позволяющие сократить отрицательное воздействие на окружающую среду. Применяемые меры могут касаться:

- сокращения объёмов образования / повышения объёмов утилизации отходов производства, которые в противном случае были бы складированы;

- снижения объёмов / улучшения экологических показателей сточных карьерных вод;

- осуществления предупредительных мер по сокращению площадей нарушенных земель и др.

Данные меры могут служить действенным стимулом решения недропользователей относительно повышения финансирования природоохранных мероприятий, т.к. могут представлять существенный экономический интерес. В частности, по оценкам ГК «Полиметалл», затраты на ряд важнейших обязательных природоохранных мероприятий, предусмотренных проектом разработки месторождения «Воронцовское» сопоставимы с суммой налоговых вычетов, полученных по доходу на прибыль с депозита, что определяет значительность данной суммы в размерах общих природоохранных затрат. В сравнении же с доходной частью бюджета, например, Свердловской области, где находится месторождение «Воронцовское», выпадающий доход составляет около 0,001-0,004% (Таблица 2.1).

Порядок определения размера регулярных отчислений и их периодичность должны устанавливаться с таким расчетом, чтобы к началу работ по ликвидации предприятия и работ по рекультивации, величина накопленных финансовых средств была достаточна и соответствовала смете затрат (FV), утверждаемой в предложенном в настоящем разделе порядке.

Предполагается, что если накопленные финансовые средства по сравнению со сметой затрат недостаточны, то компания-недропользователь вносит недостающие средства; если накопленные средства больше необходимых средств для осуществления необходимых работ, то в этом случае разность средств возвращается пользователю.

Определив источник и форму проектного фонда, необходимо перейти к определению оптимального периода и критерия накопления средств.

Здесь возможны комбинируемые варианты [98]:

–  –  –

конъюнктуры рынка, геолого-технологических условий. В таком случае, на этот момент проектный фонд может быть не накоплен в необходимом размере.

С другой стороны, очевидно, что затраты, которые необходимо понести сегодня менее предпочтительны, чем затраты, понесённые в будущем [8].

Действительно, изъятие средств, без текущей необходимости их расходования, из финансового оборота компании-недропользователя в тот период, когда приоритетными задачами для неё является вложение средств для достижения запланированных производственных мощностей и себестоимости нерационально с точки зрения экономической целесообразности.

Касательно нормативов отчислений в фонд, мы полагаем, что при сравнении различных способов, в качестве наиболее предпочтительного должен быть выбран способ, обеспечивающий наименьшие текущие издержки недропользователя. При нормативах отчислений, привязанных к объёму добычи издержки на 1 тонну извлекаемого сырья будут постоянны, в отличие от нормативов, привязанным к равным временным промежуткам, повышающих затраты недропользователя на одну тонну при падения объёмов добычи. Таким образом, принятие равномерного способа отчислений в качестве оптимального нерационально.

Можно предположить, что оптимальным в условиях действующего законодательства, исходя из вышеуказанных критериев, является вариант, при котором нормативы регулярных (мы рассматриваем ежегодные) отчислений устанавливаются на весь период стабильной работы предприятия в зависимости от изменяющегося объема добычи, определяемой в проектной документации, с ежегодной корректировкой на величину производственной инфляции и депозитной ставки банка, в котором аккумулируются финансовые ресурсы недропользователя.

Учитывая, что горно-геологические и организационно-технические условия эксплуатации предприятия в течение календарного периода меняются, его производственная мощность также может быть различной. Ее конкретная величина устанавливается в технико-экономическом обосновании проекта на календарные периоды равные одному году эксплуатирующим месторождение предприятием в зависимости от величины запасов полезного ископаемого, их горно-геологической характеристики, возможностей запроектированной технологии добычи, применяемой техники и технических возможностей отдельных стадий производственного процесса. Данные характеристики, установленные в проекте проходят государственную экспертизу движения запасов.

Для расчетов наращения проектного фонда рекультивации при переменной величине перечислений, в зависимости от объема производства (добычи) нами предложена следующая модель:

[ ] где FV - сметная стоимость фонда ликвидации и рекультивации на момент окончания разработки месторождения, тыс. руб.;

CF - величина годового перечисления в фонд рекультивации, тыс. руб.;

i - годовая ставка процента;

n - срок разработки месторождения, лет;

k - год разработки месторождения;

Q - годовой объем добычи полезного ископаемого, тыс. т.

Величина первоначального платежа определяется по формуле:

–  –  –

где FV - сметная стоимость фонда ликвидации и рекультивации на момент окончания разработки месторождения, тыс. руб.;

CF - величина годового перечисления в фонд рекультивации, тыс. руб.;

i - годовая ставка процента;

n - срок разработки месторождения, лет.

–  –  –

1. На основе проведенного анализа существующего российского опыта обеспечения работ по рекультивации, а также изучения опыта зарубежных стран, в данной главе сформулированы основные положения, на которых основывается организационно-экономический механизм формирования источника финансовых средств, необходимых для проведения рекультивации,

2. Подчеркивая важность комплексного и системного подхода к решению проблемы рекультивации земель, как проблемы интегрирующей в себе экологические, экономические и институциональные аспекты, данный организационно-экономический механизм предложено рассматривать, как систему государственных инструментов управления, включающую организационные, правовые и экономические элементы в целях формирования источника финансового обеспечения обязательств по рекультивации в виде проектного фонда рекультивации и организованную на основе требования экономической обоснованности.

3. Предложено понятие «Проектного фонда рекультивации» - как финансового резерва средств недропользователя, предназначенного для ликвидации проекта по конкретному месторождению и рекультивации нарушенных земель и сформированного до момента окончания отработки этого месторождения.



Pages:   || 2 |


Похожие работы:

«ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ТЕХНИЧЕСКОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ И МЕТРОЛОГИИ (РОСТЕХРЕГУЛИРОВАНИЕ) ФГУП “РОССИЙСКИЙ НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ЦЕНТР ИНФОРМАЦИИ ПО СТАНДАРТИЗАЦИИ, МЕТРОЛОГИИ И ОЦЕНКЕ СООТВЕТСТВ...»

«ГЕОГРАФИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРОИЗВОДСТВА В РЕГИОНАХ БЕЛАРУСИ В УСЛОВИЯХ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ Гусенок М.И. Белорусский государственный университет, Минск E-mail: marie.goussenok@gmail.com Со второй половины ХХ в. сельское...»

«ПРИЛОЖЕНИЕ №1 УТВЕРЖДАЮ Генеральный директор ОАО ПСКОВВТОРМЕТ Стечкевич Д. Л. "06" апреля 2017 года ТЕХНИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ На лом черных металлов на площадках ОАО "ПСКОВВТОРМЕТ" Габаритные лом и отх...»

«Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Горно-Алтайский государственный университет" МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ для обучающихся по освоению дисциплины: Оценка...»

«ТЕХНОЛОГИИ КОНЦЕРНА "ВЕГА" В ИНТЕРЕСАХ ТЭК Владимир Верба – генеральный директор – генеральный конструктор, д.т.н., профессор, Александр Силкин – зам. генерального директора, д.в.н., профессор, Виктор Кабанов – начальник информационн...»

«ДОГОВОР № _ на оказание информационных, диспетчерских и технических услуг г. Екатеринбург _г. ООО "Национальный мониторинговый центр", именуемое в дальнейшем "НМЦ", в лице _, действующего на основании _, с одной стороны и гр., именуемый в дальнейшем "За...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "Национальный исследовательский ядерный университет "МИФИ" Волгодонский инженер...»

«МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПРОДОВОЛЬСТВИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ НАЦИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ НАУК БЕЛАРУСИ Республиканское унитарное предприятие "Научно-практический Центр Национальной академии наук Беларуси по механизации сельского хозяйства" РЕКОМЕНДАЦИИ по подготовке и рациональному...»

«Экз. 3 Мэрия города Калининграда Управление архитектуры и градостроительства МУП "Городской центр геодезии" Проект межевания квартала в границах красных линий улиц Горбунова – Мира – Безымянная – Жиленкова Бела...»

«Техническое задание на работы прокладке трубопровода медицинских газов для АНО ЦКБ Алексия Святителя по адресу: г. Москва, Ленинский проспект д.27 строение 1, реанимационное и операционное помещения. Сведения...»

«42 1717 УСТРОЙСТВО ИНДИКАЦИИ АЕGD Руководство по эксплуатации 47113964.2.026 РЭ Содержание 1 Описание и работа 1.1 Назначение 1.2 Технические характеристики 1.3 Конструкция 1.4 Устройство и работа 1.5 Маркировка 1.6 Упаковка 2 Использование по назначению 2.1 Эксплуатационные ограничения 2.2 Подготовка к использованию 2.3 Использо...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации Российский фонд фундаментальных исследований ФГБОУ ВПО "Саратовский государственный технический университет имени Гагарина Ю. А." Министерство промышленности и энергетики...»

«АЛГОРИТМ ФОРМИРОВАНИЯ ВХОДНОГО ОБРАЗА ПРИ ПРОГНОЗИРОВАНИИ ПОКАЗАТЕЛЕЙ РИСКОВ ДЛЯ СЛОЖНЫХ ТЕХНИЧЕСКИХ СИСТЕМ В.Е. Белоусов, заведующий кафедрой, к.т.н., доцент, Нгуен Вьет Туан, аспирант, Воронежский государственный архитектурностроительный университет, г. Воронеж А.В. Кочегаров, профе...»

«***** ИЗВЕСТИЯ ***** № 3 (35), 2014 Н И Ж Н Е В О Л ЖС К О Г О А Г Р О У Н И В Е Р С И Т Е Т С КО Г О К ОМ П Л Е К С А АГРОПРОМЫШЛЕННАЯ ИНЖЕНЕРИЯ УДК 621.791 УЛУЧШЕНИЕ КАЧЕСТВА СВАРНОГО СОЕДИНЕНИЯ ПР...»

«PW 4923 Руководство по эксплуатации Весы с различными функциями анализа СОВЕРШЕНСТВО ФОРМЫ И ФУНКЦИЙ Русский Оглавление страница Обзор компонентов Руководство по эксплуатации Технические характеристики Обзор компонентов Общие правила техники безопасности Перед использованием электроприбора тщательно изучите руководс...»

«Секция технологии органических веществ МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ Учреждение образования "БЕЛОРУССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ" 66-я НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ УЧ...»

«И. В. Яковлев | Материалы по физике | MathUs.ru Принцип относительности Галилея Темы кодификатора ЕГЭ: инерциальные системы отсчёта, принцип относительности Галилея. Изучение теории относительности Эйнштейна мы начинаем с более глубокого рассмотрения принципа от...»

«ФГБОУ ВПО "КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ" Международная научно-техническая интернет конференция "АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЫРАЩИВАНИЯ И ПЕРЕРАБОТКИ ПРУДОВОЙ РЫБЫ" Материалы научной конференции 15-20 июня Краснодар 2012 г. FSBEI H...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВЛАДИВОСТОКСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ЭКОНОМИКИ И СЕРВИСА ФИЛИАЛ В Г. НАХОДКЕ КАФЕДРА ДИЗАЙНА И СЕРВИСА ЛАНДШАФТНАЯ АРХИТЕКТУРА И САДОВО-ПАРКОВОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО Рабоча...»

«www.enterra.ru iPhone/iPad Энтерра. iPhone/iPad проекты Разработка мобильных приложений ведется для современных устройств, работающих на платформах iPhone/iPad. Мы создаем приложения, решающие широкий круг задач в различных сферах жизни. Мы пре...»

«Ремизова Светлана Викторовна, генеральный директор Управляющей компании ООО "УК "Жилфонд" В 1983 году окончила Московский институт управления им. Серго Орджоникидзе, по специальности "Организация Управления в строительстве и городском хозяйстве". Работала инжене...»

«ЛИДЕР ПРИБОРОСТРОЕНИЯ ДЛЯ НАНОТЕХНОЛОГИЙ В РОССИИ! Имя платформы "ИНТЕГРА" происходит от латинского корня integre, что означает "абсолютный, полный, совершенный". Латинские и греческие слова дали имена и для отдельных моделей: Соларис, Вита, Спектра и т.д. Эти древние языки традиционно связывают с "чистой", фунд...»

«Баскакова Александра Эдуардовна ПЕРЕСТРАИВАЕМЫЕ ФИЛЬТРЫ СВЧ НА ЭЛЕМЕНТАХ С СОСРЕДОТОЧЕННЫМИ ПАРАМЕТРАМИ Специальность 05.12.07 – Антенны, СВЧ-устройства и их технологии АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата технических наук Санкт...»

«П.Д. ИОЛИН, В.А. ИВАНОВ, Ю.В. ЮРОВ, Ю.Б. ГОРОВОЙ РУКОВОДСТВО ВЫПУСКНИКУ ФАКУЛЬТЕТА ВОЕННОГО ОБУЧЕНИЯ (ВОЕННОЙ КАФЕДРЫ) ИЗДАТЕЛЬСТВО ТГТУ Министерство образования и науки Российской Федерации Тамбовский государственный технический университет П.Д. ИОЛИН, В.А. ИВА...»

«ИНСТРУКЦИЯ ПО ЗАПОЛНЕНИЮ ЭЛЕКТРОННОГО ЗАЯВЛЕНИЯ НА ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭЛЕКТРОННОЙ УСЛУГИ "Осуществление подготовки заключений о выполнении обязательств инвестора по строительству (реконструкции) объектов инженерной инфраструктуры на сумму фактических за...»

«ГАЗЕТА МОСКОВСКОГО ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА (ТЕХНИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА) 6 декабря 2005 ГОДА №11(3275) ИЗДАЕТСЯ С 4 НОЯБРЯ 1927 ГОДА Отдел Центр занятости и Занятости практических Профкома форм студентов обучения МЭИ (ТУ) МЭИ (ТУ) ЯРМАРКА ВАКАНСИЙ ОРГАНИЗАЦИИ УЧАСТНИКИ ЯРМАРКИ ООО Стройподстанции ООО Инновент МТД ЗАО ИНЭКО ФГУ...»

«Государственное агентство Украины по управлению зоной отчуждения ГАЗО Украины Государственная корпорация Украинское государственное объединение Радон ГК УкрГО Радон Государственное предприятие Научно-технический центр дезактивации и комплексного обращения с радиоактивными отходами, вещест...»

«Проектная декларация (от 15.12.2016г.) Объект: 25 этажный жилой дом с помещениями общественного назначения № 1 (по генплану) – 1 этап строительства многоквартирных жилых домов с помещениями общественного назначения по адресу: Новосибирская...»

«Российская академия сельскохозяйственных наук Министерство сельского хозяйства Российской Федерации Государственное научное учреждение Всероссийский научно-исследовательский институт электрификации сельского хозяйства (ГНУ ВИЭСХ) Московский государственн...»








 
2017 www.doc.knigi-x.ru - «Бесплатная электронная библиотека - различные документы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.